今年2月，在首相卡梅倫堅持下，歐盟就英國的特殊地位達成協議，內容包括：英國可以在幾年之內限制在英歐盟移民的社會福利、英國不參與歐盟「日益緊密的聯盟」的承諾、歐盟均等對待歐元國家和英國這樣的非歐元區國家，等等。
卡梅倫以這一協商的成果，作為6月英國退歐公投前造勢活動的開端。在他眼中，這一更有利於英國的協議，應當可以說服對歐盟有所不滿的英國民眾選擇留下，以渡過公投這關。
然而，局勢的發展顯然不如想像順利：包括司法大臣高文浩（Michael Gove， 台譯戈夫）在內的5名內閣成員，很快就站在支持脱歐一方。四個月的造勢過程中，脱歐（Leave）與留歐（Remain）的民意在一次次民調中一直不相上下。最終在6月23日的公投中，脱歐一方以51.9%壓倒了留歐方，將史上第一次開啟成員國退出歐盟的進程。
卡梅倫的政治生涯，由這次他自己承諾發起、隨後卻超出他自身掌握的公投所葬送。然而這次公投所展現的問題，也絕不只是政治家的輕率。從這次公投回顧歐洲一體化走過的道路，我們可以從中瞥見歐盟政治走到今天的軟肋所在。
歐洲一體化：推進方法
從1951年的歐洲煤鋼共同體、58年的《羅馬條約》，到1992年的《馬斯垂克條約》，兩次世界大戰後的歐洲，一體化道路一直高歌猛進。從最初的六國（法、德、意、比、荷、盧）開始，歐洲共同體不斷擴展，在90年代進一步成為歐洲聯盟。隨着21世紀東歐十餘個國家陸續加入，由大西洋、波羅的海、黑海和地中海包圍的幾乎所有國家，都加入了歐盟，使之成為擁有5億人口的全球第一大經濟實體。
如今的歐盟，其最早的前身——歐洲煤鋼共同體的設想，是將最重要的戰爭物資由多個國家共同管控，並取消相關關税。通過工業生產上的緊密連結，使得國家之間的戰爭「不僅變得不可想象，同時也在物質上無法實現」。
隨後的歐洲一體化進程中，這種推進思路不斷再現：先在一個領域內建立一個超國家、但權限有限的機制，再不斷將這些機制的權限擴大到其他領域，從而實質上將原本從屬國家的權限，進一步轉交給超國家的歐洲機構。
歐洲聯盟的建立正是如此。煤鋼共同體慢慢發展成後來的三大共同體（歐洲煤鋼共同體、歐洲經濟共同體、歐洲原子能共同體），「單一市場」發展成涉及經濟、社會、外交、軍事、司法等領域的「歐盟三支柱」（歐洲各共同體、共同外交與安全政策、刑事案件的警察與司法合作）。才有了如今《里斯本條約》下更緊密和統一的聯盟。
歐盟體制和民主選擇矛盾
2012年，諾貝爾和平獎授予了「在過去的60年中為促進歐洲和平與和解、民主與人權作出了貢獻」的歐盟。而獲得諾貝爾和平獎的同時，歐盟也經歷着一場前所未有的危機——希臘主權債務危機。
2007年源起於美國的次貸危機波及全球，經濟受到打擊的歐洲國家開始採取大規模財政刺激政策，而這些政策進一步加劇了本就沉重的財務負擔。2009年，希臘政府公布了此前被掩蓋的債務規模，向歐盟和國際貨幣基金組織申請援助，希臘主權債務危機由此展開。
歐洲對希臘開展援助，然而伴隨着援助計劃而來的財政緊縮政策，在幾年之內加重了後者的社會危機，卻未能讓經濟真正有所起色。
2015年初，以反緊縮政策為主張的激進左翼聯盟（SYRIZA）在希臘大選中獲勝。隨後幾個月，希臘新總理齊普拉斯（Aléxis Tsípras）與「三駕馬車」（歐盟、歐洲央行與國際貨幣基金組織）的談判並未取得進展。以德國為首的債權方立場強硬，6月底將齊普拉斯逼入死角。後者則決定將「三駕馬車」開出的條件苛刻的援助計劃付諸公投。
歐洲央行凍結了給希臘的臨時援助基金，迫使希臘銀行關閉、實施資本管制。而希臘人在公投中以61.3%的比例向苛刻的援助計劃說不。可是，重新回到談判桌的齊普拉斯，最終被迫接受了甚至比最初版本更加嚴苛的協議：大幅提高增值税、激進改革退休制度、大量出售國有財產，並建立一支在歐洲機構監督下運作的「償債基金」等等……希臘人痛恨的「三駕馬車」隨後再次回到雅典，對國家的經濟政策實施「接管」。
一個經濟上效果被眾多學者質疑的協議。連簽約的希臘總理自身都並不相信，卻在布魯塞爾的閉門會議中被迫簽署。歐盟在這次事件中踐踏了作為核心價值的民主原則：當民眾以毫不含糊的方式，表達對強加於他們身上的政策的不滿時，歐盟官員們仍然通過閉門談判的方式，處理着在他們看來隸屬於「財政紀律」的技術性問題。擁有決定援助計劃這一「生殺大權」的歐元區財長會議（Eurogroupe）竟是一個非正式的會談框架，在歐盟條約中並沒有明確的決定權。而歐盟委員會主席容克（Jean-Claude Juncker）則表達得更加乾脆：「民主選擇不能反對歐盟條約。」
缺失民主的一體化，遭到民眾制約
回顧半個多世紀的歷史便可知道，「民主選擇」的確是在「歐盟條約」之後，才進入歐洲一體化議程。經濟至上而政治退居其次的發展路線，則一直伴隨着歐盟的發展歷程。
當舒曼在1950年宣布融合法德煤鋼生產的計劃前，幾乎只有宣言的起草者讓·莫內（Jean Monnet）等少數政府成員，以及德國總理康拉德·阿登納（Konrad Adenauer）事先知情。這種秘密的行動方式，在當時的確迴避了國內可能的政治阻力。
歐盟統一貨幣的計劃也同樣如此——政策一體化並未成型，而政策制定者們卻樂於相信：可以先推行統一貨幣，而這統一貨幣區的建立，隨後將促成政策一體化的達成……
至少在90年代以前，經濟領域一體化帶來的便利，使得各國利益團體樂於加強經濟層面的整合；而跨國的官僚體系一經建立，也自然傾向於擴張自身權限。歐洲一體化便在利益團體和官僚機制的種種互動之間穩步向前。在這一過程中，公眾感受到的變化是間接的，他們的意見也很難左右一體化進程。
1990年代初，事情開始發生轉變。在92年就《馬斯垂克條約》開展的公投中，丹麥民眾第一次給出了「否」的回答。而同一年，該條約在法國也僅以51%的微弱優勢通過。13年後的2005年，法國民眾更是以54.7%的票數否決了《歐盟立憲公約》，給當時希望通過這一條約為歐洲一體化「立憲」的政治精英潑了一盆不小的冷水。2008年，吸納了《歐盟立憲公約》大部分內容的《里斯本條約》又在愛爾蘭的公投中被否決。今年4月，就在英國脱歐公投前兩個月前，荷蘭人又通過公投否決了歐盟與烏克蘭協議，而這時的荷蘭，恰好還是歐盟輪值主席國。
學者 Liesbet Hooghe 和 Gary Marks 將公眾與歐洲一體化的關係中這一轉變稱為「從『允許性的共識』到『制約性的歧見』」（from permissive consensus to constraining dissensus）。他們指出：歐洲一體化進程從前由政治精英和商業團體共同主導，民眾只是被告知結果，卻極少真正參與其中；而90年代後，歐洲議題逐漸進入各國的國內政治領域，成為政黨競爭的議題之一，而民意的波動與逆反也時常阻礙一體化的展開。在此背景下，民意對歐洲的看法不僅取決於個人的經濟地位與左右歸屬，也依賴與另一重要因素——身份認同。
認同缺失，無法用官僚機構彌補
歐洲一體化不斷推進，一個個條約被簽署，技術官僚機構的換代速度，遠遠超過了民眾更新歐洲身份認同的進度。國家權力已經部分轉移給了超國家的歐盟機構，但許多民眾心中，他們仍然還只是「某國人」。制度上的大步一體化與身份認同上的變動，緩慢成了歐盟正在面對、恐怕還將長時間面對的核心問題。
近些年來風生水起的右翼疑歐勢力，正是利用了身份問題上對民族國家的召喚，贏得了大量未能在一體化中受益的普通民眾青睞。複雜的機構與法條，使得布魯塞爾大多數政策的實際結果，難以直接測量與描述，這在公共討論中給了各種民粹力量以極大空間。
與此同時，主流政黨似乎不願直面這一問題。他們還希望像90年代之前那樣，將問題交給精英處理，迴避討論。2005年被法國與荷蘭公投否決的《歐盟立憲條約》在08年改頭換面，成為《里斯本條約》，在兩國的議會通過，迴避了公投。而愛爾蘭人在08年拒絕了《里斯本條約》後，又被迫於第二年再度舉行公投，終於才讓同樣的文本獲得通過……這套思路在處理危機時可以獲得短期的穩定性，卻在長期加深了精英與民意的疏離。加上歐盟本身的超國家性質，歐洲各國民眾對歐盟的印象因此大打折扣。
英國脱歐公投中，脱歐派的重要意見之一便是「民主被侵蝕」。這之中，歐盟自身在這些年裏構建起的日益遠離民眾的形象，很難脱開關係。對於這幾年裏壯大起來的英國獨立黨來說，批判腐敗的、浪費納税人錢財的歐盟官僚，便是他們的主要話語之一。
卡梅倫並未與這套民粹話語針鋒相對，它也向英國民眾喊出：「我不愛布魯塞爾，我愛英國。」他希望通過在2月與歐盟談判中，獲得某些只屬於英國的「特權」，來迎合這部分尚未接受歐洲身份、在意英國特殊性的中老年選民。然而卡梅倫的豪賭在6月24日清晨終究宣告失敗。而公投留下的火藥味和裂痕，恐怕將進一步拖延英國乃至歐洲其他國家民眾對歐洲身份的接納。
希臘公投揭示了德國霸權和布魯塞爾的無情、給歐洲團結帶來了難以估量的傷害。而英國脱歐公投也讓人看到：歐洲人心目中對一體化的認同，可能遠遠沒有他們實際已經做到的多。
這是一個巨大的警告：依靠經濟合作而推進、依靠條約和法條建立起的布魯塞爾技術官僚體系，還未能真正直面公眾。而擁有政治動能的各國政客們，又不得不面對在身份認同上還猶豫不決的本國公民。
如今，英國終於不再受歐盟條約中「日益緊密的聯盟」的制約，而歐陸各國政客又開始大聲強調加強政治聯盟。也許這時，我們應該注意「日益緊密的聯盟」這個詞組的後一半：「在歐洲人民之間」（an ever closer union among the peoples of Europe）。
（宋邁克，時政評論者，旅居法國）