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徐子軒:貿易煙硝四起,美國和印度也要開戰了嗎?

華府從印度身上看見了中國的影子,利用美國領導的自由秩序而壯大自己的實力,這就讓美國在某種程度上對印度有所防範,如奧巴馬政府時期屢屢將印度告上WTO,壓制印度的重商主義傾向。


徐子軒:2018年3月,美國向世界貿易組織(WTO)提出磋商要求,認為印度對許多本土產業採行出口補助,有違WTO的「補貼及平衡稅措施協定」(SCM)。美國不只將貿易戰的矛頭指向中國,印度也是目標之一。這究竟是特朗普政府一貫的策略,還是世人都誤解了印太的意義呢? 攝:Win McNamee/Getty Images
徐子軒:2018年3月,美國向世界貿易組織(WTO)提出磋商要求,認為印度對許多本土產業採行出口補助,有違WTO的「補貼及平衡稅措施協定」(SCM)。美國不只將貿易戰的矛頭指向中國,印度也是目標之一。這究竟是特朗普政府一貫的策略,還是世人都誤解了印太的意義呢? 攝:Win McNamee/Getty Images

就在世人都將目光投射至太平洋兩大強權的貿易戰之時,另一大洋──印度洋也發生了較小規模的貿易戰,即是美國與印度的爭執。今年3月間,美國向世界貿易組織(WTO)提出磋商要求,認為印度對許多本土產業採行出口補助,有違WTO的「補貼及平衡稅措施協定」(SCM)。

美國貿易辦公室(USTR)代表萊特希澤指出,印度的補貼措施為該國鋼鐵、製藥、紡織等產業帶來年約70億美元的收益,因為這些印度產品可以更便宜的價格銷往美國,損害美國相關的廠商利益與員工生計。去年美國對印度的貿易赤字達250億美元,雖較前年有所縮減,但已是10年前的三倍,依照特朗普(川普)政府的邏輯,顯然是印度用了不公平的方法所致。

如此看來,美國不只將貿易戰的矛頭指向中國,印度也是目標之一。由於不久前特朗普政府的《國家安全戰略》才提出「印太戰略」一詞,世人因此認為印度理所當然是美國亟欲拉攏的對象,特朗普更於白宮盛讚莫迪。詎料華府內部早就備齊兵馬,在莫迪回國後旋即發動攻勢。

這究竟是特朗普政府一貫的策略,還是世人都誤解了印太的意義呢?要了解答案,必須要先從美印的貿易糾紛談起。

華府從印度身上看見了中國的影子,利用美國領導的自由秩序而壯大自己的實力,這就讓美國在某種程度上對印度有所防範。圖為2016年11月,印度報章以特朗普勝出大選後作為頭條。

徐子軒:華府從印度身上看見了中國的影子,利用美國領導的自由秩序而壯大自己的實力,這就讓美國在某種程度上對印度有所防範。圖為2016年11月,印度報章以特朗普勝出大選後作為頭條。攝:Anindito Mukherjee/Bloomberg via Getty Images

印度拖延撤銷對本國產品的補助

根據美國的投訴文件,印度透過各種法律與措施補貼,包括主要針對電子技術等特定產業的出口導向型單位計劃(Export Oriented Units, EOUs Scheme)、印度商品出口計劃(Merchandise Exports from India Scheme, MEIS)、出口促進資本貨物計劃(Export Promotion Capital Goods, EPCG Scheme)、出口商免稅計劃,以及經濟特區(SEZ)。美國認為這些都違反SCM協定,也不符合自由貿易的精神。

原來,在SCM協定裏有一種落日條款,特別規定人均國民生產總值(GNP per capita)每年不到1000美元的國家,可以不受反補貼條款約束。這是為了讓低開發與開發中國家能夠在加入WTO後,還能安心發展產業。但若是該國連續三年的人均國民生產總值都超過1000美元,就不能再享受特權。依照WTO的計算,印度從2013到2015年都已超過標準,因此美國認為印度不能再以此為由施行補助。

事實上WTO的官方數字尚屬保守,不少單位都估計印度早就超過標準。印度顯然已心裏有數,早有準備:2011年,印度協同斯里蘭卡、洪都拉斯(宏都拉斯)等開發中國家提案修改補貼規則,爭取達到人均國民生產總值1000美元的上限後應有八年過渡期。這是參照WTO另外針對一些國家的措施,容許那些國家在加入WTO後給予八年的時間逐步減少補貼,而印度等國也想適用,但未獲WTO其他成員同意。

另外,SCM裏有一項關於出口競爭力的規則,標準是該產品連續兩個會計年度都佔全球份額的3.25%。對於已達到標準、具出口競爭力的產品,WTO同樣可讓國家有八年時間逐步取消其出口補貼。2007年WTO的數據顯示印度的紡織服裝具有競爭力,但這些資料是2010年才公開資訊,因此印度強調到2018年才會取消相關措施。

去年在WTO一次會議上,印度再度回應,重申採取的措施乃是退稅或是免稅,並非補貼。對於他國質疑,印度認為其「2015至2020年對外貿易政策」,包含上述的MEIS、EPCG、SEZ等,都有提到將終止或精簡某些計劃,符合對WTO的承諾,而其餘的計劃亦將逐年取消。至於取消的期限,印度再提八年的時程表,但遭美國質疑是「印度標準」。

以國內方式處理對印度逆差

除了走國際路線,特朗普政府可能採取美國國內方式處理對印度的逆差,那便是「普遍優惠制」(GSP)。美國貿易辦公室去年推出新計劃,目的在於評估GSP受惠國是否有繼續參與此計劃的資格。所謂的資格,也就是這些國家必須進行某些經濟改革,並為美國企業營造公平競爭的環境。目前美國貿易辦公室正在審查印度、印尼等幾個開發中國家的條件,這亦是特朗普政府的策略之一。

所謂的GSP,簡言之即是美國為開發中國家產品提供免稅待遇的特殊法案。統計顯示,去年有120國與地區、3500多種產品受惠進入美國。這當然不是免費午餐,受惠國得遵守某些國際規範,像是勞工權益、智慧財產權(知識產權)等,以及市場准入原則。同樣地,GSP也有畢業的一天,只要該國成為高收入國家,依世銀標準是人均收入達12476美元,如烏拉圭,或是經美國總統判斷該國決心成為競爭者的國家,如俄羅斯。

先前美國乳業與醫療器械產業認為印度實施貿易壁壘,妨礙這兩大類產品進口印度。前者認為印度以不合理的安全健康為由阻擋美國乳製品,後者強調印度實施價格控制,逼得美國產品降價出售,故向美國貿易辦公室請願,希望美國政府協助解決。美國貿易辦公室因此自行調查,以確認印度是否符合市場准入原則,也要求印度共同磋商。

目前調查仍在程序當中,大約到6、7月間才會完成正式的聽證會等措施,屆時調查結果會交給特朗普,決定印度是否仍適用GSP。根據2017年的數據,印度是GSP最大受惠者,共有56億美元產品免稅,約佔全體的1/4,估算該國出口平均10%的成長是基於GSP。由此不難了解GSP對印度的重要性,也可猜到特朗普政府藉此施壓的企圖。

在莫迪上台後,與中國的習政權如出一轍,同樣有着對國家未來的宏大藍圖。印度的目標之一是到2025年提高本土製造業的份額,大約從15%到25%。計劃成功與否,將影響印度的未來與莫迪政府的生存。

徐子軒:在莫迪上台後,與中國的習政權如出一轍,同樣有着對國家未來的宏大藍圖。印度的目標之一是到2025年提高本土製造業的份額,大約從15%到25%。計劃成功與否,將影響印度的未來與莫迪政府的生存。攝:Dhiraj Singh/Bloomberg via Getty Images

印度製造2025,莫迪政府的存亡關鍵

無論是循WTO的國際路線或GSP的國內路線,其實都是美印貿易糾紛的常見舉動。美印對簿WTO公堂乃是家常便飯,數量雖不及美歐或美中,但對印度來說,美國亦是數一數二的對手。像是奧巴馬(歐巴馬)政府任內,美印就因太陽能電池板數度交鋒,2013年美國狀告印度,主張印度國家太陽能計劃的國內含量要求明顯歧視外國、違反WTO規則,最後判決印度敗訴。

此案仍在不斷纏鬥,一方面印度對美國提出反訴,主張美國國內八個州對太陽能產業補貼,企圖以戰迫和;另一方面提出上訴,並再次就遵守裁決與美國發生爭執,到今年2月印度請求WTO成立小組審查是否遵約,但為美國阻擋,雙方僵持不下。由於發展太陽能是印度重要產業政策,可以想見即使國際仲裁失利,印度仍會想方設法,繼續援助國內廠商。

另外,美國政壇亦有愈來愈不歡迎GSP的風向。GSP曾於2013年到期,但未及時得到國會通過延期,因此各國所有名單的產品在兩年內都被課徵關稅。直到2015年GSP再獲通過,美國才給予追溯特權,讓廠商得以退稅。這說明美國不太願意再讓各國搭便車,享受看似自由卻是單方獲益較多的貿易往來。

需注意的是,新德里之所以要推出許多法律補貼企業,乃是為了貫徹所謂的印度製造(Make in India)政策。在莫迪上台後,與中國的習政權如出一轍,同樣有着對國家未來的宏大藍圖。印度的目標之一是到2025年提高本土製造業的份額,大約從15%到25%。計劃成功與否,將影響印度的未來與莫迪政府的生存,因此莫迪除了改革國內經濟弊端,也開始採取更多的保護主義政策。

像是今年2月莫迪政府推出新的財政預算計劃,便打算提高進口關稅。最大宗的兩類產品多來自中國,一是勞力密集產業,像是鞋類、玩具等,另一是電子產品,像是智慧手機等,目的均在於扶植印度本土廠商。對於來自美國的哈雷機車,印度已調降50%關稅,試圖平息特朗普之怒。不過特朗普仍認為不符互惠原則,威脅對輸美的印度摩托車施加關稅。

不久後,特朗普政府頒布232條款命令,對輸美鋼鋁產品課稅,印度雖然鋼鋁產品輸美量不大,鋼材與鋁大概都是美國進口的2%,卻未在豁免名單內。為了解決紛歧,美國助理貿易代表Mark Linscott於4月初抵達新德里,與印方主管官員舉行論壇磋商。雙方討論了許多事項,從市場准入到工作簽證,仍未能達成多少共識。

印太戰略是口號,還是實際盟邦關係?

說穿了,兩國卡在最基本的問題,亦即特朗普政府所主張的互惠原則。目前印度平均關稅為13%,而美國僅為3%,如此不難理解印美的爭點。比起調降關稅,新德里更想以擴大美國進口,滿足特朗普需求。如2017年美國與印度的貨物貿易逆差約為229億美元,比2016年下降5.9%,是少數逆差縮減國家,主要是印度增加採購美國的民用飛機與零件,以及油氣所致。

另外,特朗普政府希望能與印度締結自由貿易協定。儘管自貿協定對擴展雙方的貿易額有決定性的影響,但也會與特朗普的美國優先、莫迪的印度製造有所牴觸。完全歸咎於兩人並不正確,這麼多年來協定始終觸礁,各自國內的反對聲浪才是真的關鍵。像是無法移動到他國、投票行為卻非常穩定的農畜牧業選民,相關從業人口高達四成,形成非常難跨越的談判門檻。

更明確地說,特朗普政府雖然提出了印太戰略的口號、兩國雖然都有抗衡中國影響力的企圖,但看不到印太聯盟的實質內容。新德里在意的是,華府想像中的印太究竟是一個地理名詞,還是真的把印度列為盟邦考慮。美國做為霸主,在大戰略的前提下,貿易逆差其實是枝微末節。如果過於執著年銷數千台的機車,反倒會影響領袖形象與世人觀感,更無法領導群雄。

近年來印度與中國的貿易逆差不斷擴大,去年達到近600億美元,將近為2010年的2.5倍。因此莫迪政府也受到國內相當大的壓力,要求中國開放市場。再加上和中國的領土、外交爭議,都讓新德里倍感艱辛。圖為一間由中國投資的印度鋼廠。

徐子軒:近年來印度與中國的貿易逆差不斷擴大,去年達到近600億美元,將近為2010年的2.5倍。因此莫迪政府也受到國內相當大的壓力,要求中國開放市場。再加上和中國的領土、外交爭議,都讓新德里倍感艱辛。圖為一間由中國投資的印度鋼廠。攝:Vivek Prakash/Bloomberg via Getty Images

中印走近,以商貿合作為政治分岐緩頰

由於美中關稅戰迫在眉睫,就印度而言乃是憂喜參半。憂的當然是世界第一與第二貿易國如果相持不下,有可能引起全球性的關稅壁壘;關稅上調會迫使美聯儲升息應對通貨膨脹,資金將順勢回流美國,這些都必然影響印度蓄勢待發的經濟。喜的則是若中國對美國課重稅,那麼印度產品便有機會在中國市場取代美國份額,還能減少對中國的逆差。

近年來印度與中國的貿易逆差不斷擴大,去年達到近600億美元,將近為2010年的2.5倍。因此莫迪政府也受到國內相當大的壓力,要求中國開放市場。再加上和中國的領土、外交爭議,都讓新德里倍感艱辛。儘管如此,莫迪政府依然認為中國是印度發展的契機,決定繼續接觸中國。

如4月中,印度與中國展開戰略經濟對話,印度政府支助的智庫即表示,願意向中國進口大豆與糖,為的是填補美國貨可能因關稅而消失的真空。4月底,莫迪更與中國領導習近平相約武漢,進行洞朗軍隊對峙事件後的首次非正式會談。其中能彌補多少關係尚在未定之天,不過中國已經承諾取消對印度藥物的進口關稅,也算是給了即將面臨大選的莫迪面子。

雖然受限於巴基斯坦因素,印度尚無加入一帶一路的可能。不過,印度內部向來存在結合印度製造與中國2025製造的聲音,雙方目前亦都有心透過商業與貿易,管理政治上的歧見與衝突。更重要的是,迄今印度已經是全球第六大經濟體,到本世紀中,非常有機會能超越美國,成為第二大經濟體。新德里絕不希望發生全球貿易戰,阻礙它的崛起,故而站在反對美國保護主義的一方。

美國擔心印度成為下一個中國

之於華府,印度的角色則是擺盪不定。在聖戰未興、巴基斯坦仍靠緊美國的時代,印度投向蘇聯,且保持不結盟運動的特殊地位。然而隨着冷戰結束、進入千禧年,印度與美國越走越近,防務上需要美國的技術,經濟上需要美國的資金,更希望美國能協助穩定印度在南亞的區域霸權地位,具體呈現在支持印度擔任聯合國安理會常任理事國與加入核供應國集團。

可是,華府從印度身上看見了中國的影子,利用美國領導的自由秩序而壯大自己的實力,這就讓美國在某種程度上對印度有所防範,如奧巴馬政府時期屢屢將印度告上WTO,壓制印度的重商主義傾向。部分美國戰略家認為印度可以做為另一個牽制中國的日本,然而兩者終究不盡相同,從小布殊(小布希)到特朗普,印度仍難以成為美國的自然同盟。

如今特朗普政府變本加厲,以各種手段試圖扭轉貿易逆差,讓印度之類的準盟邦無所適從。相較之下,只要北京能夠在邊界、南亞議題上克制,便可以擱置爭議,讓新德里擺脫大選中的中國因素,專注於國內事務。這並不是說印度會選擇轉向中國,莫迪政府的確想要面向東方,但對中國的猜疑不會因此消失,只是想藉中國之力茁壯。

更進一步觀之,中國所主張的多邊主義較能維持國際貿易體系現狀,有利印度成長。這個現狀建立在美國是世界最主要進口市場、中國是最主要出口市場,而絕大部分國家都是搭美國便車以發展。但有朝一日,中國有可能成為世界最主要進口市場、印度成為最主要出口市場,屆時攻守就會易位,貿易戰也會出現新的面貌。

(徐子軒,LUCIO策略顧問總監,淡江大學國際事務與戰略研究所博士)

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