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姚松炎:未討論已有結論的香港「土地供應大辯論」

我相信政府的如意算盤是在諮詢完成後,向公眾說明某一兩項最多人選擇的土地供應選項不能滿足各種不同用途,所以必須多管齊下,其他較少人選擇的選項亦會採用,以滿足各類土地需求和短中長期需要。


上月「土地供應專責小組」推出18項土地供應建議,分短中期,中長期和概念性三類,諮詢市民,稱為「土地供應大辯論」。圖為啟德發展區。 攝:林振東/端傳媒
上月「土地供應專責小組」推出18項土地供應建議,分短中期,中長期和概念性三類,諮詢市民,稱為「土地供應大辯論」。圖為啟德發展區。 攝:林振東/端傳媒

上月,香港政府委任的「土地供應專責小組」(土供組)推出18項土地供應建議,分短中期,中長期和概念性三類,諮詢市民,稱為「土地供應大辯論」,更聘請了幾家公關公司宣傳。

然而,土供組只根據政府提供的資料,本身並沒有做過任何研究,亦沒有提出任何證據說明,這18個選項能有效解決《香港2030+》內有關各類土地供應不足的問題,只開了14次會,就草草定下這18項土地供應選項。正如我在土供組成立之初曾摘文(註一)預測這類沒有研究職權的委員會,結果必然是被政府官員牽着鼻子走,操控着給委員的資訊。結果不出所料,譬如民間要求優先採用軍事用地,但土供組主席黃遠輝卻直接引述政府資訊指軍事用地均無閒置情況,故小組認為毋須作選項討論,亦不會納入公眾諮詢。這說明委員對政府的資訊照單全收,18個選項中除了幾個是由個別委員提出的天馬行空建議外,其餘都是由政府官員提供資訊給委員,並建議委員採納的。

先有結論,再做諮詢

事實上,以現時政府的管治方式和在制度上缺乏制約的情況下,基本上這些委員會多是政府先有結論,然後用公關伎倆處理一場諮詢來合理化該結論,過程中並無研究論證或專業分析,只需公關與包裝。譬如在18項方案中,17項都只提土地種類,不提獲取土地的方法,唯獨是發展農地一項,就明言公私營合作,並透過各種途徑廣泛明示或暗示,只有公私營合作發展農地才可在短期內發展農地。民間提出要求引用《收回土地條例》(簡稱「土收」)發展農地,卻被指會導致司法覆核不斷,令人莫明其妙,到底有什麼研究分析支持這種看法?而且,棕地(已受破壞的土地)的獲取同樣可以經由公私營合作或土收方式,為什麼棕地又不列明獲取土地的方法?

首先,政府施政不應因為害怕有人用司法覆核拖延時間而放棄施政理念,施政應當着眼於理念是否正確,政策實行是否受市民支持為主,而不是避重就輕,「船頭驚鬼船尾驚賊」的尋找施政捷徑。

事實上,自二戰後,幾乎所有的新市鎮發展和新界的基建發展,都是採用土收方法向農地業權人強制收地,包括荃灣新市鎮、沙田新市鎮和天水圍新市鎮,菜園村和橫洲一期都如是,超過半世紀行之有效,從未被司法覆核推翻過,只改變過賠償方式。(註二)《基本法》第105條亦明確寫明,保護「依法徵用私人和法人財產時被徵用財產的所有人得到補償的權利」,說明《收回土地條例》並不抵觸《基本法》。

相反,公私營合作發展農地卻是新鮮事物。諮詢文件指出,沙田第一城的發展模式亦是公私營合作,這種說法非常誤導,因為過去絕大部分的公私營合作發展項目皆是政府出地,由中標的發展商出資興建,第一城也不例外。然而,今次的公私營合作發展農地與過去的公私營合作方式是倒轉過來的,土地由發展商提供,發展商興建房屋,政府負責興建基建,並向發展商購買部分住宅單位作資助房屋之用。

過往由於土地業權屬政府,政府在批地時仍可透過招標,以市場機制選擇合作伙伴,這正是公私營合作指引的其中一項規定。可是,今次的合作方式,由於土地屬於發展商,政府根本無法引入市場機制揀選合作伙伴,揀選地盤由官員主導,難以避免利益輸送、官商勾結的指控──如果政府定下選址的各類地理因素條件,則持有該批農地的發展商變相擁有土地的壟斷租值,可開天殺價,獅子開大口!

政府若能改以土收方式,由政府掌握主導權決定新市鎮的發展地段,不須以土地業權誰屬為考慮,然後提升該區農地至甲級,收地價一律根據刊憲的甲級農地賠償價,一視同仁,賠償金額比現時農地市價已高出幾倍,持有農地的發展商已經可以獲取厚利,算是雙贏。

記得在2012年6月,時任發展局局長的林鄭月娥曾聲言新界東北發展必須採用《收回土地條例》,以除公眾對官商勾結的疑慮。言猶在耳,換了特首後,政府突然打倒昨日的自己,改口容許大面積農地的業主可以自行發展(稱為「原址換地」,屬另類公私營合作),成為近期私人擁有土地類別的公私營合作發展農地的先例,至今仍在發展階段,未有檢討成效。

事實上,在現屆政府推出第一份《施政報告》前,官員已經向傳媒「放風」,會以公私營合作方式發展農地,只不過民意反彈,所以在《施政報告》內不見了建議,改為成立土地供應專責小組,做一場公關諮詢來合理化政府決定而已。

新界元朗的棕地。

新界元朗的棕地。攝:林振東/端傳媒

大雜燴的如意算盤──多管齊下

除了先有結論,再做諮詢外,整個大辯論更加是違反規劃常識,把不同土地用途的需求加起來,然後隨意定18個土地供應選項來滿足不同的土地需求,不但沒有解釋為什麼民間提議的其他土地供應選項不可包括在內(包括軍事用地、重建用地和鐵路上蓋用地),討論方法更有邏輯錯誤,誤導公眾。

譬如根據《香港2030+》的估算,住宅用地只額外需要約230公頃,而其他商業和基建等用途用地則需要額外約1000公頃。然而,這些面積其實是不能加起來的,因為很多用地都不能兼容,甚至相互排斥,或須建於特定位置。隨意把它們視為具備相同土地特徵,把面積相加起來,以為合共找到1200公頃土地便可以解決土地供應問題,未免過於粗疏,甚至亂來。

舉個例,甲級寫字樓用地需求基本上必須在市中心或甲級商業區才可提供,不大可能在現時農地位處的郊區提供。選農地鄉郊來滿足甲級寫字樓的需求自然違反規劃邏輯,把工業、基建和設施用地,與住宅和商業用地加在一起則更加荒唐,難道若果多人選擇郊野公園邊陲作為土地供應優先選擇,政府就把工業用地設置於郊野公園旁邊?

換言之,土地需求必須逐項先進行專業規劃分析,找出合理的可能用地選項才可開始諮詢,是一項一項地做配對,而不是炒雜燴,什麼土地用途都加起來,算一條大數就算。

因此,我相信政府的如意算盤是在諮詢完成後,向公眾說明某一兩項最多人選擇的土地供應選項不能滿足各種不同用途,所以必須多管齊下,其他較少人選擇的選項亦會採用,以滿足各類土地需求和短中長期需要。

事實上,幾年前政府曾經做過一次大型諮詢,把六項土地供應選項給市民選擇,最終絕大部分被訪者支持市區重建,較多人反對填海,但政府的報告結論是各選項皆有人贊成,所以採納六管齊下。今次的「土地供應大辯論」可能是故技重施,又來一次多管齊下的土地供應,因為政府的目的是要取得市民授權(不論贊成數目有多少),增加土地儲備,所以土地選項目標必定是多多益善,用地的自由度愈高愈好。

反觀英國的「棕地先行」政策,規定發展必須先用棕地,並規定棕地在整體用地的最低百分比。這項政策既制定用地優次,亦定下優先用地與非優先用地的可用比例,防止多管齊下式的無優次取用土地,才可有效修復環境,符合規劃原則。可是,今次香港政府的土地大辯論卻沒有定下選項優次與土地發展限制的關係,更加沒有制定各類用地優次的可使用百分比,變成多人贊成的又發展,少人贊成的都發展。我在此呼籲,土供組和政府在諮詢期初應先公布將會怎樣使用結果,是只會採納最多人贊成發展的首三項土地?會否禁止使用最多人反對發展的首三項土地?政府會否根據市民對首三最優選項的優次比例,制定這三項用地的面積比例?

最後必須指出,今次的土地大辯論只集中在18項土地選擇,並沒有討論獲地方式(除了新界農地),更加沒有定下選取這18項的原則,導致民間不停提出更多選項,土供組根本無法說服公眾為什麼民間提議的新選項不能加進去一起辯論。因此,整個討論予人有既定結論,只想透過公關方法達到政府原定目的的印象。

(姚松炎,香港中文大學地理與資源管理學系前副教授、未來城市研究所前副所長)

註一:姚松炎(2017)港府搵地有腹稿,專責小組裝門面,信報財經月刊487期,10月,111至113頁。

註二:1997年前港英政府為解財困,在新界「土收」時曾不付現金,改付換地權益書,容許持有人在市場交易,作為未來在新發展區內換購屋地之用。由於新界土地價值持續上升,換地權益書為持有人帶來巨大利益升值。

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