评论｜姚松炎：未讨论已有结论的香港“土地供应大辩论”

上月，香港政府委任的“土地供应专责小组”（土供组）推出18项土地供应建议，分短中期，中长期和概念性三类，咨询市民，称为“土地供应大辩论”，更聘请了几家公关公司宣传。

然而，土供组只根据政府提供的资料，本身并没有做过任何研究，亦没有提出任何证据说明，这18个选项能有效解决《香港2030+》内有关各类土地供应不足的问题，只开了14次会，就草草定下这18项土地供应选项。正如我在土供组成立之初曾摘文（注一）预测这类没有研究职权的委员会，结果必然是被政府官员牵着鼻子走，操控着给委员的信息。结果不出所料，譬如民间要求优先采用军事用地，但土供组主席黄远辉却直接引述政府信息指军事用地均无闲置情况，故小组认为毋须作选项讨论，亦不会纳入公众咨询。这说明委员对政府的信息照单全收，18个选项中除了几个是由个别委员提出的天马行空建议外，其余都是由政府官员提供信息给委员，并建议委员采纳的。

先有结论，再做咨询

事实上，以现时政府的管治方式和在制度上缺乏制约的情况下，基本上这些委员会多是政府先有结论，然后用公关伎俩处理一场咨询来合理化该结论，过程中并无研究论证或专业分析，只需公关与包装。譬如在18项方案中，17项都只提土地种类，不提获取土地的方法，唯独是发展农地一项，就明言公私营合作，并透过各种途径广泛明示或暗示，只有公私营合作发展农地才可在短期内发展农地。民间提出要求引用《收回土地条例》（简称“土收”）发展农地，却被指会导致司法复核不断，令人莫明其妙，到底有什么研究分析支持这种看法？而且，棕地（已受破坏的土地）的获取同样可以经由公私营合作或土收方式，为什么棕地又不列明获取土地的方法？

首先，政府施政不应因为害怕有人用司法复核拖延时间而放弃施政理念，施政应当着眼于理念是否正确，政策实行是否受市民支持为主，而不是避重就轻，“船头惊鬼船尾惊贼”的寻找施政捷径。

事实上，自二战后，几乎所有的新市镇发展和新界的基建发展，都是采用土收方法向农地业权人强制收地，包括荃湾新市镇、沙田新市镇和天水围新市镇，菜园村和横洲一期都如是，超过半世纪行之有效，从未被司法复核推翻过，只改变过赔偿方式。（注二）《基本法》第105条亦明确写明，保护“依法征用私人和法人财产时被征用财产的所有人得到补偿的权利”，说明《收回土地条例》并不抵触《基本法》。

相反，公私营合作发展农地却是新鲜事物。咨询文件指出，沙田第一城的发展模式亦是公私营合作，这种说法非常误导，因为过去绝大部分的公私营合作发展项目皆是政府出地，由中标的发展商出资兴建，第一城也不例外。然而，今次的公私营合作发展农地与过去的公私营合作方式是倒转过来的，土地由发展商提供，发展商兴建房屋，政府负责兴建基建，并向发展商购买部分住宅单位作资助房屋之用。

过往由于土地业权属政府，政府在批地时仍可透过招标，以市场机制选择合作伙伴，这正是公私营合作指引的其中一项规定。可是，今次的合作方式，由于土地属于发展商，政府根本无法引入市场机制拣选合作伙伴，拣选地盘由官员主导，难以避免利益输送、官商勾结的指控──如果政府定下选址的各类地理因素条件，则持有该批农地的发展商变相拥有土地的垄断租值，可开天杀价，狮子开大口！

政府若能改以土收方式，由政府掌握主导权决定新市镇的发展地段，不须以土地业权谁属为考虑，然后提升该区农地至甲级，收地价一律根据刊宪的甲级农地赔偿价，一视同仁，赔偿金额比现时农地市价已高出几倍，持有农地的发展商已经可以获取厚利，算是双赢。

记得在2012年6月，时任发展局局长的林郑月娥曾声言新界东北发展必须采用《收回土地条例》，以除公众对官商勾结的疑虑。言犹在耳，换了特首后，政府突然打倒昨日的自己，改口容许大面积农地的业主可以自行发展（称为“原址换地”，属另类公私营合作），成为近期私人拥有土地类别的公私营合作发展农地的先例，至今仍在发展阶段，未有检讨成效。

事实上，在现届政府推出第一份《施政报告》前，官员已经向传媒“放风”，会以公私营合作方式发展农地，只不过民意反弹，所以在《施政报告》内不见了建议，改为成立土地供应专责小组，做一场公关咨询来合理化政府决定而已。

大杂烩的如意算盘──多管齐下

除了先有结论，再做咨询外，整个大辩论更加是违反规划常识，把不同土地用途的需求加起来，然后随意定18个土地供应选项来满足不同的土地需求，不但没有解释为什么民间提议的其他土地供应选项不可包括在内（包括军事用地、重建用地和铁路上盖用地），讨论方法更有逻辑错误，误导公众。

譬如根据《香港2030+》的估算，住宅用地只额外需要约230公顷，而其他商业和基建等用途用地则需要额外约1000公顷。然而，这些面积其实是不能加起来的，因为很多用地都不能兼容，甚至相互排斥，或须建于特定位置。随意把它们视为具备相同土地特征，把面积相加起来，以为合共找到1200公顷土地便可以解决土地供应问题，未免过于粗疏，甚至乱来。

举个例，甲级写字楼用地需求基本上必须在市中心或甲级商业区才可提供，不大可能在现时农地位处的郊区提供。选农地乡郊来满足甲级写字楼的需求自然违反规划逻辑，把工业、基建和设施用地，与住宅和商业用地加在一起则更加荒唐，难道若果多人选择郊野公园边陲作为土地供应优先选择，政府就把工业用地设置于郊野公园旁边？

换言之，土地需求必须逐项先进行专业规划分析，找出合理的可能用地选项才可开始咨询，是一项一项地做配对，而不是炒杂烩，什么土地用途都加起来，算一条大数就算。

因此，我相信政府的如意算盘是在咨询完成后，向公众说明某一两项最多人选择的土地供应选项不能满足各种不同用途，所以必须多管齐下，其他较少人选择的选项亦会采用，以满足各类土地需求和短中长期需要。

事实上，几年前政府曾经做过一次大型咨询，把六项土地供应选项给市民选择，最终绝大部分被访者支持市区重建，较多人反对填海，但政府的报告结论是各选项皆有人赞成，所以采纳六管齐下。今次的“土地供应大辩论”可能是故技重施，又来一次多管齐下的土地供应，因为政府的目的是要取得市民授权（不论赞成数目有多少），增加土地储备，所以土地选项目标必定是多多益善，用地的自由度愈高愈好。

反观英国的“棕地先行”政策，规定发展必须先用棕地，并规定棕地在整体用地的最低百分比。这项政策既制定用地优次，亦定下优先用地与非优先用地的可用比例，防止多管齐下式的无优次取用土地，才可有效修复环境，符合规划原则。可是，今次香港政府的土地大辩论却没有定下选项优次与土地发展限制的关系，更加没有制定各类用地优次的可使用百分比，变成多人赞成的又发展，少人赞成的都发展。我在此呼吁，土供组和政府在咨询期初应先公布将会怎样使用结果，是只会采纳最多人赞成发展的首三项土地？会否禁止使用最多人反对发展的首三项土地？政府会否根据市民对首三最优选项的优次比例，制定这三项用地的面积比例？

最后必须指出，今次的土地大辩论只集中在18项土地选择，并没有讨论获地方式（除了新界农地），更加没有定下选取这18项的原则，导致民间不停提出更多选项，土供组根本无法说服公众为什么民间提议的新选项不能加进去一起辩论。因此，整个讨论予人有既定结论，只想透过公关方法达到政府原定目的的印象。

（姚松炎，香港中文大学地理与资源管理学系前副教授、未来城市研究所前副所长）

注一：姚松炎（2017）港府揾地有腹稿，专责小组装门面，信报财经月刊487期，10月，111至113页。

注二：1997年前港英政府为解财困，在新界“土收”时曾不付现金，改付换地权益书，容许持有人在市场交易，作为未来在新发展区内换购屋地之用。由于新界土地价值持续上升，换地权益书为持有人带来巨大利益升值。