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管中閔爭議:台大模式以外,歐陸87所頂尖大學如何選校長?

歐陸頂尖大學中,學生佔校內代表的比例不及15%的學校,僅11間;絕大多數教授和主管佔比不到三分之二,佔八成以上的更只有兩所──如果能重選一次,台大可以讓誰、用什麼樣的制度選校長?


德國柏林洪堡大學的學生意見如此獲得重視,並不是出於候選人和媒體的善意,而是有制度上的原因。 攝:ullstein bild via Getty Images
德國柏林洪堡大學的學生意見如此獲得重視,並不是出於候選人和媒體的善意,而是有制度上的原因。 攝:ullstein bild via Getty Images

2015年12月,在一座下着雪的歐洲城市,當地最大的報紙刊登了一則新聞,報導城中大學的校長遴選。在這則新聞中,十段有三段的篇幅,是用來報導校內學生代表關心什麼、投票意向又是什麼。該校學生質疑校長候選人在前一份公職中,對學生(特別是外國學生)助學金的管理不佳。面對公開質疑,這名校長候選人承諾要持續「打開耳朵」,聽取學生意見。

學生意見如此獲得重視,並不是出於候選人和媒體的善意,而有制度上的原因:學校章程規定,學生在遴選中不但佔了六分之一的票數,而且還有集體否決權。同樣在這間大學,一個月後的副校長選舉原先有兩名候選人,其中一名因為校內爭議退出,十名學生代表公開宣示不會支持另一位候選人,原因是沒有真正的競爭。該名候選人旋即也宣布退出遴選,讓程序得以重啟。

這不是杜撰的故事,也不是發生在什麼沒有競爭力的三流大學。它發生在德國柏林,在一間孕育了數十個諾貝爾獎得主的大學,俾斯麥、馬克思、韋伯都曾就讀於此。這間大學,是被譽為「所有現代大學之母」的柏林洪堡大學。

而這樣的制度設計,在歐陸的頂尖大學中並非異例,更有甚者,連學生佔六分之一校內代表權的比例,其實還排不進前段班。

在台灣,我們似乎已很習慣,大學校長遴選就是要由教授和行政主管中的一小群人,代理全校教師、研究人員、學生和職員做決定。台大和國立台灣師範大學(師大)是少數在遴選中納入學生代表的學校,但也各自只有一席;學校中的受僱者、勞動條件甚或生計直接與校長決策相關的基層職員,更少有代表。

外國的月亮不一定比較圓,何況,歐陸不同大學的制度其實多如繁星。此文的目的,並不在於建立另一套「國外頂尖大學都如何」的論述,而是希望透過整理其他國家的制度設計,刺激我們的想像,知道各地有什麼樣的設計存在,有什麼樣的設計可以參考,而這些不同的設計可能可以達到什麼,又有什麼典型的配套措施。

至少,透過比較,我們對大學制度的想像可以更寬廣,不致貧乏到誤以為台灣的大學制度就是國外大學的常態,或者要成就頂尖大學,就只有美國大學的董事會治理模式一途。

歐陸不同大學的制度其實多如繁星,希望透過整理其他國家的制度設計,刺激我們的想像,知道各地有什麼樣的設計存在,有什麼樣的設計可以參考。
歐陸不同大學的制度其實多如繁星,希望透過整理其他國家的制度設計,刺激我們的想像,知道各地有什麼樣的設計存在,有什麼樣的設計可以參考。攝:Alain Jocard/AFP/Getty Images

「誰來選校長」的兩條軸線:「誰代表學校」和「校外代表是誰」

在分析歐陸87間頂尖大學由「誰」選校長,以及用什麼方式選出時,與其單純看整體席次的比例,或許用以下兩條軸線來看,會更能準確地回應一些重要問題:

一、在校內有投票權的人當中,教授和主管,以及學生、職員各佔多少比例?

比如,台大遴委會21席中有9席校內代表,其中有8席是教授和主管(89%),只有一席學生(11%),基層職員則掛零(0%)。

這條軸線涉及的首先是一個根本問題:誰可以代表這間學校的聲音?這間學校是誰的?同時,就如同柏林洪堡大學的例子所呈現的,校內代表的來源和強度,也代表遴選過程中哪些議題會被重視、哪些則否,即是說,這間學校內部要讓什麼聲音被聽見?

此外,妝點門面式的少數席次,不但不足以影響大局,容易成為被忽略的少數,甚至有被當成異數或樣板的壓力。只有席次稍多的群體,才有可能反映自己群體內部的異質意見(職員的聘僱條件、勞動狀況,學生的學院、年級、經濟狀況、性別等),同時可以互相奧援、彼此補充,以及輪流回應其他(居於多數的)校內代表的意見。

二、校外代表是誰、佔多少比例?又如何產生?

比如像台大,有12席校外代表,其中3席由教育部指派,另外9席是校友總會和行政會議分別提名後由校務會議決定(這次的爭議之一也是台大校友會被質疑提名不公),校務會議又是以教授和主管佔絕對多數。

這一條軸線則是關於一間大學由誰來當校長,是不是只是校內成員之事的問題。大學(尤其是公立大學)是否需要受到公共監管?校外各部門的多元聲音,對大學來說是否重要?如果要讓校外的人參與,該讓誰來參與、佔多少比例?又可以透過什麼程序、由誰來決定誰參與?

當然,還有其他的軸線也相當重要,比如提名程序,但除了篇幅之外,也因為目前資料較不齊全,無法系統性地比較,故本文不會詳加討論。

在資料方面,我以QS大學評比中前三百名大學為範圍,找出當中歐陸的大學,一間一間去找出他們遴選校長的方式。其中,對於各國的通例或法律規定,歐洲大學協會(EUA)在2017年4月出版的《歐洲的大學自主 III:各國資料》(University Autonomy in Europe III: Country Profiles)提供了相當可貴的資料整理,其不足、不清楚之處,我也另外找了資料補充。而像德國、瑞士、比利時和西班牙等國,遴選校長的方式會因地、因校而有差異,則必須從當地媒體報導、新聞稿等尋找資料。本文最終完成了三百大中所有歐陸大學的資料蒐集,共計87所。

誰代表學校?

圖:端傳媒設計部

關於第一條軸線──校內由誰代表學校,台灣似乎已經很習慣由教授和行政主管佔絕大多數,在台大是89%,在多數其他大學甚至是100%。然而在歐陸,87所大學中,教授、主管佔校內代表的比例超過三分之二多數的學校,僅僅只有15所(17%)。

不過,台灣各大學都是採取「密室遴選」制度,另闢一個小委員會,期待這一小撮人可以不只代表山頭、超越個別利益,而還能進一步代表全校各學系教授,甚至是學生、職員和研究人員。相反地,這15所「教授與主管佔校內代表多數」的歐陸大學,則都另有「配套」:或是直接普選,避免小圈子決策;或是回到直選的校務會議中公開投票。

這15所大學當中,有10所(5所比利時,3所意大利(義大利),2所西班牙)是以加權選舉的方式進行,即學校成員直接一人一票選出校長(在部分學校中,學生是間接選舉,先產生學生代表;有一些則是不論教授、職員或學生都是一人一票),只是每一票的權重依群體而有所調整。因此,這10所大學所謂的「教授與主管佔絕對多數」,是加權後的結果,但教授、工友、助理、幹事、研究人員、學生其實都是一人一票的,因此難以由少數人操作把持遴選。

而且,這些大學防腐和追求多元的「配套」,並不只是由所有校內成員直接選舉而已,它們也經常設有當選的總得票數門檻,而門檻是由各間大學自行訂定。因此,候選人如果想要獲勝,還是必須在校內與各部門對話尋求支持,否則就要進入下一輪選舉。多數大學是以投票人數半數為門檻,而根特大學的門檻甚至要求候選人獲得三分之二的多數(只有到第八輪之後,門檻才降到五成)。

在這樣的制度設計中,候選人必須透過對話和說服取得各部門的支持,才可能當選,而不能仰賴一小群人的支持,或者期待在棄保、策略性投票中僥倖勝選。上一次根特大學的校長選舉,是經過激烈的競爭、熱烈的溝通說服,終於在第九輪選出校長。最後的當選人Rik Van de Walle(和聯名競選的副校長Mieke Van Herreweghe),在四大部門中都取得多數:74.88%的教授,72.26%的助理,77.2%的行政與技術職員,55.43%的學生都投了贊成票。這是四名候選人參與多場辯論、討論,甚至接受媒體訪問,在九輪投票後終於達成的結果。

另外5所「教授與主管佔校內代表多數」的大學,則都是德國的,包括海德堡大學、佛萊堡大學等最古老的大學。這幾家大學沒有專門的大學校長選舉單位,而是回到平常審議校務的機構做最後決定。其中除了教授代表中有部分是當然代表(如院長,但院長也是學院內部選出的)以外,通通都是教授、學生、職員、研究人員各自直選,投票結果也會公開,而且教授與主管席次也都只是剛好超過三分之二,學生與職員的席次也都約在四分之一左右。

事實上,即使是在這15所大學中,也只有兩所的教授與主管權重佔80%以上(米蘭理工大學和羅馬大學)──台灣高達89%的高標,其實在歐洲頂尖大學間,是少數中的少數。

圖:端傳媒設計部

既然不是由少數教授與主管代表全校,就表示有其他人分享權力。事實上,不讓學生(以及職員)有多席代表,以發揮他們的實質影響力、反映群體多元聲音的大學,在歐陸也是少數:以15%為界線,學生比例不及這條界線的,在87所學校中,僅僅有11所。(註一)

相對地,學生代表佔校內代表25%以上的大學,總共有32所。在法國、芬蘭、挪威等國家,校長等重大人事都是回到常態的校務會議做最後決定的,而學生在學校的日常權力分享中,本來就有25%以上的常態代表權。

丹麥和瑞典則是將校長遴選交由校內最高的權力機構做決定:在丹麥,大學最高權力機構的9至15個席次中,有4席是由校內產生(其他席次則由校內民主機制決定),而這4席校內代表,由選舉產生的學生代表佔兩席,一般教授和行政代表各一席;瑞典也類似,校內代表在14席中佔6席,其中教授和學生各佔3席。在這兩個國家,「誰代表校內意見」這個問題,答案甚至是教授學生各一半。

除了交由民主產生的常設校內機構定奪之外,採取普選的學校,也可能給予學生超過25%以上的權重,有5所西班牙頂尖大學就是採取這樣的模式。比如西班牙的巴塞隆納大學,學生就佔全體票數的30%(教授51%,其他學術人員9%,行政與技術職員10%)。

至於學生代表在15%至25%之間、仍具有實質影響力(尤其在教授之間意向不同時)的大學,則有24所。其中有10間是前述的直接選舉再加權制,這個比例是刻意的制度安排。而另外14所,如同法國、芬蘭、挪威、丹麥、瑞典,反映的是校內常設機構的權力配置,基本上是典型的德國模式(註二)

在典型的德國模式配置中,教授佔校務會議(至少是大會)的席次就是剛好半數加一席,比如在柏林洪堡大學,以及柏林自由大學,就都是31席教授(包含主管當然代表,以及教授直選),其餘的,則是學生、職員和研究人員各10席,學校權力就由這四個群體共同分享(註三)。在部分學校,甚至有集體否決權的設計(至少要在四個群體中各拿到一票才能當選)。是在這樣的配置下,文章開頭的柏林洪堡大學案例中,學生意見如此被候選人和媒體重視的情況,才得以發生。

或許會有人懷疑,難道關於學術、研究等事項也是用這樣的權力配置決定嗎?在部分學校,專門學術的事項會由更小的會議決定,其中教授佔的席次會達到絕對多數,但校長人事等關係全校的事項,則是由大會決定,回歸校內四大群體分享權力、教授恰好過半的德國模式。

校外代表:多少代表,如何產生?

圖:端傳媒設計部

先前關於學生代表的討論,只涵蓋了67所學校,這就牽涉到我們的第二條軸線:有20所歐陸頂尖大學並不適用於前述有關校內代表的討論,因為他們的校長完全是由校外代表選出。

這20所大學中,荷蘭的12所,以及瑞士的6所(巴賽爾大學以外)行政流程雖然略有不同,但都是直接由政府指派的人做出最後決定。以荷蘭來說,荷蘭在2017年新修的《高等教育強化治理法》(Wet versterking bestuurskracht onderwijsinstellingen)中,才確立政府所指派的3到5名代表在做出決定時,必須諮詢由教職員代表和學生代表組成的委員會,並且提供關於候選人的資料以供評論,但決定權仍完全在部派委員手上。這樣設計的規範性意涵也是清楚的:公立大學是國家的,內部可以自主(大學法也有其他關於校內民主治理的規定),但其領導人事由國家決定。

另外,奧地利在榜上的兩所大學,也都是由外部委員做決定。不過,他們是由學校的理事會從三名候選人中擇一(提名權則在校務會議,一半為教授,另一半為學生與職員)。而校務理事則一半由政府任命,另一半則由校務會議(教授、學生、職員分享權力)決定。

而在這20所只有校外代表的大學之外,還有17所大學有半數以上的校外代表,另外又有15所有部分的校外代表。87所頂尖歐陸大學中有52所有校外代表參與校長遴選,亦即佔了總數的六成,其實並不算少見。

台大,乃至許多其他台灣的大學在遴選校長時,也都有相當數額的校外代表(在台大是21席中的12席)。與歐陸各大學比較,台大特別之處並不在於有校外代表,而在於校外代表如何產生。

政府一定程度的參與,在這52所大學中絕不少見。除了前述的20所直接官派以外,在挪威(3所)、瑞典(7所),以及4所德國大學中,校外代表都是完全由政府和校方共同提名,而其中校方的權力又是教授與職員、學生、研究人員等共同分享的。以德國為例,通常被提名人會是政府教育或科學相關官員、重要學者、律師,以及DAAD(德國負責國際人才交流的半官方機構)代表等。在法國,政府(特別是地方政府)依據各校章程,也都是重要的參與者。

有外部代表,而沒有政府參與的反而少見:在芬蘭,佔總額40%的校外代表則是由校內常設的機制決定,而在其中,教授(3席)、學生(2席)、研究人員(2席)分享決定權。丹麥也是由校內機制決定(校長遴選本身也是回到校務理事會)校外代表,但2012年修法之後,校務理事會的外部成員,是要經由兩階段的甄選,提名後交由另一個委員會表決,以求更為公開透明。

換言之,與歐陸大學相比,台大這次的流程有趣之處並非部派代表,也並非由校務會議決定人選。而是,台大居然容許由行政會議和校友總會自行提名,校務會議只能從其中挑選,而行政會議(由教務長、學務長等各種部門主管組成)提名,等於是現任主管的延伸,很難說是為了引入多元、公共性或外部監督問責。而與歐陸相較,台大校務會議的組成中,職員與學生代表比例也相對偏低;更有甚者,校友會的提名更是公開、透明、可課責的反命題,在沒有召開理事會下由台大校友總會理事長、前校長李嗣涔直接提名前校長陳維昭等人。從提名到決定,既不公共、也不透明,更無所謂多元。

結論:建立在現實上的想像力

簡單作結:

一、 關於「誰代表學校」的問題,在歐陸的頂尖大學中,由教授和主管佔絕對多數的,其實是少數異例(佔三分之二以上的只有15所,佔80%以上的只有兩所),而且這些少數大學中一部分是由普選(通常甚至還有門檻制)作為配套,而非把決定權集中於少數主管、教授身上;另一部分則是反映原先校務會議中的權力配置,若是後者,學生的席次通常也會在兩成左右;

二、 在校長遴選制度中,不論是採用加權普選或者是委員會遴選,學生、職員、研究人員實質分享學校代表權的情況相當普遍;87所大學中,甚至有32所的學生代表佔校內代表25%以上,而學生佔比在15%以下的則只有11間;

三、遴選中校外代表並不少見,甚至有三個國家、20所大學是全部由政府指派的外部委員選出,而在有納入外部委員的52所大學中,政府的參與相當常見,經常是與學校共同決定人選。而歐陸制度的共同點,是公正、透明,以及回到本身就有師生職分享權力、有民主授權的校務會議中,來決定校外委員人選,而非交由內部不民主的單位自行提名校外委員候選人。

從上述的疏理分析可見,許多論者口中的「國外(頂尖)大學」,其實並不只有一個樣子,在美國私立大學模式與部分高教人士提倡的法人化模型以外,還有許多可能。同時,學生和職員參與遴選也並非天方夜譚,他們實質有效的參與,其實才是歐陸大學的常態。

歐陸各大學的實況,一方面呼應了「大學法改革陣線」、台大學生會各方的主張:這些組織所主張的「學生代表兩成」其實絕非奢談。(註四)不過另一方面,究竟是應該如這些組織所主張的縮減教育部代表,或者是應該調整校內代表的比例,並且納入工會/職員與助理代表,以及調整校友會與行政會議推薦代表的產生方式和定位,則有待討論:在歐陸,教育部或其他政府單位實質參與公立大學校長任命,其實相當常見;但相對地,由行政主管提名、又由多元代表程度已經不高的校務會議,從提名名單中同意外部代表,反而罕見,遑論內部毫無民主程序的校友會。而是否可以透過門檻、集體否決,甚至普選的方式,提升公共討論和參與,讓校長候選人更必須回應各方意見,也是值得思考的方向。

(謝達文,台灣大學社會學系學生)

【作者按】:感謝黃米米,開始寫作這篇文章的契機,是早前與她的構想討論。

【編者按】:本文原載於作者的Medium,原題為《歐陸87所頂尖大學如何選校長:誰來做決定?》,端傳媒經授權編修轉載。

註一:這11間學生比例不足15%的大學中,德國大學佔了6間,反映的是大學常設的校務機構由教授主導(除了卡爾斯魯爾理工學院。此校是研究大學,研究人員與教授的權重相同,教授反而也佔少數);其餘5間則是採普選制,其中意大利的4間大學,同時也是教授佔絕對多數(但也都比台灣各大學的比例低),而比利時的荷語區布魯塞爾自由大學,則是教授佔六成,其餘由學生、研究人員、助理和職員分配所致。

註二:在學生代表比例在15%至25%之間的14所典型德國模式大學當中,只有一所不在德國:瑞士的Basel大學。此校同樣也是由校內最高權力機構Regenz決定。

註三:雖然,如前所述,有部分學校還是會給教授更多、乃至接近三分之二的席次,但這些學校中研究人員席次可能就較低,學生的席次還是維持在兩成上下。

註四:當然,本文討論的是校內代表,而這些組織談的是全體中的代表,校內代表可能也必須相應擴張。

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