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六問「菜價之亂」:獨家專訪北農總經理吳音寧與各方專家

「北農」究竟是一間怎樣的公司,為何休市可以驚動全台菜價、引發柯文哲、民進黨與國民黨各方互槓?我們替你跟總經理吳音寧、各方專家聊了聊。


 春節假期形成連續休市,讓各產地蔬菜「爆倉」,在2月27日的開市第一天,全數湧向北農。在2月27日凌晨,共計有3,000多公噸、十五萬件的蔬果湧向拍賣市場,刷新四十二年來非春節期間的交易量排行榜。圖為北農交影情況。 攝:張國耀/端傳媒
春節假期形成連續休市,讓各產地蔬菜「爆倉」,在2月27日的開市第一天,全數湧向北農。在2月27日凌晨,共計有3,000多公噸、十五萬件的蔬果湧向拍賣市場,刷新四十二年來非春節期間的交易量排行榜。圖為北農交影情況。 攝:張國耀/端傳媒

最近幾日,全台最大果菜拍賣市場台北農產運銷公司(簡稱北農)的休市爭議,成了街頭巷尾的熱議話題。所有媒體均大幅報導「菜價崩跌、總經理神隱」,行政院長賴清德團隊所領導的農委會,更與台北市長柯文哲在媒體上隔空交火,互指卸責,引發全台矚目。

3月8日清晨七點,休市後第一個拍賣日,拍賣情形大致底定,在市場的中央控制台上,可以看見工人將成交的蔬水一車車拖出場。確定菜價平穩而未低於應有水準後,《端傳媒》獨家專訪指揮台上的總經理吳音寧,綜合市場主任、拍賣員、承銷人與地方農會意見,解析媒體上吵翻天的菜價之亂是如何煉成的?為什麼北農休市茲事體大?到底發生了什麼事?

北農自設立之初,便洋溢著濃厚的互助與公益色彩,負責調節供需平衡,有「形成合理農產價格,讓農民與商販間的競爭力量取得平衡」的公共任務。
北農自設立之初,便洋溢著濃厚的互助與公益色彩,負責調節供需平衡,有「形成合理農產價格,讓農民與商販間的競爭力量取得平衡」的公共任務。攝:張國耀/端傳媒

一、北農到底是一間怎麼樣的公司?

北農的性質與任務,必須由它的股權結構說起。當前,農委會與台北市政府各持22.76%、各級農會24.81%,農產品運販商與其他持20.19%,青果運銷合作社則佔9.48%。作為一公私合股的公司,其管理法規並不是一般《公司法》,而是特別訂立的《農產品市場交易法》,根據該法規定,北農任務在於「為確立農產品運銷秩序,調節供需,促進公平交易。」在其他領域的交易中,市場或許純由「看不見的手」所主宰,但在農產領域,北農就是一隻輔佐市場公平交易的「看得見的手」。

為何台灣會在1974年特別成立一間體質特殊的「半官股」果菜農產運銷公司?這是因為蔬菜、水果與其他農作物相比,具有幾個不適合完全由「自由市場」交易的特質:首先,蔬果容易腐敗不耐貯存,交易必須迅速完成;再者,新鮮蔬果為市民每天生活必需品,交易量大;第三,台灣氣候風土多元,蔬果品質落差懸殊,什麼樣的蔬果價格才算「合理」,外行人很難有簡單判定的標準。

種種因素,讓社會對於蔬果運銷物流有極高的標準要求,但蔬果本身單價偏低、運輸過程又難免耗損,若沒有打造合理的運銷與終端拍賣系統,將讓果菜價格居高不下,或使台灣重蹈許多國家的覆轍,在都市化過程中,成為一個「富瘦窮胖」的社會。唯有形成一個快速、公平、透明的交易流程,才能同時兼顧產銷調節與價格平穩,維護市民「接近蔬果」的權利。

北農自設立之初,便洋溢著濃厚的互助與公益色彩,這讓它註定不是一間只看財報說話的營利公司,而有「形成合理農產價格,讓農民與商販間的競爭力量取得平衡」的公共任務。負責調節供需平衡,有時宛如在走鋼索,拍賣價格若稍微偏低,便是菜賤傷農;但價格若太高,雖然農民歡喜,但就會讓消費者感受「物價飛漲」、引發民生問題。

為了事先預防產銷失衡,每位拍賣員都會與參與共同運銷的產地農民保持良好關係,傳遞市場資訊,提醒農民「最近市場買氣平平,別太快採收」或「最近市場不喜歡那麼熟的水果,早一點採收價格會比較好」,在買賣之間,北農基層員工必須謹守分寸,不能直接「介入」市場,卻要盡力傳達市場資訊,務求交易秩序平穩。也正因此,每日北農的蔬果拍賣價格,公信力十足,是全台蔬果價格的參考基準,扮演安定民生物價的關鍵角色。

按當初歷史文件看來,行政院原先期待北農能起到「示範」作用,進而在全台各地都能設有促進公平交易的農產拍賣市場。可惜,此一理想並未實現,2018年的台灣,仍然只有北農一家市場最得農民信賴。

按當初歷史文件看來,行政院原先期待北農能起到「示範」作用,進而在全台各地都能設有促進公平交易的農產拍賣市場。可惜,此一理想並未實現,2018年的台灣,仍然只有北農一家市場最得農民信賴。攝:張國耀/端傳媒

二、這次菜價之亂到底怎麼開始的?發生了什麼事?

2018年一月底開始,強烈大陸冷氣團南下,對全台形成低溫風暴,產地也出現蔬菜生長遲緩、產量減少的情形。早在春節前夕,許多拍賣員便已注意到,「奇怪,今年交易沒有很熱,冷冷的」,從數字上來看,除夕前五日的平均交易量竟然只有僅2,224公噸、蔬菜均價28.35元,與2017年同期相比,交易量足足減少了16%。

然而,自2月16日(大年初一)開始,氣溫回升,蔬菜快速生長,但此時的北農,正在按例進行「春節休市」,無法交易,一場蔬菜「塞車」的風暴,此時已暗中醞釀。再者,今年的初九天公生(2/24)是週六,按照慣例將休兩日,恰好與市場週一休市日(2/26)相連,形成連續休市,也讓各產地蔬菜「爆倉」,在2月27日的開市第一天,全數湧向北農。

一名蔬菜拍賣員回憶,「說真的,我們那天當然不是沒有準備,總經理已經有交代,我們也有準備好,休市三天後一定會有比較大量的蔬果進來,但因為加上氣候回暖的因素,進來的貨比我們想像中的更多,所以拍得比較辛苦。」在2月27日凌晨,共計有3,000多公噸、十五萬件的蔬果湧向拍賣市場,刷新四十二年來非春節期間的交易量排行榜,躍升史上第一,讓全體拍賣員幾乎連續工作12小時,才將貨件全數銷完。

按市場規律來說,如此驚人的供給量,在需求量不變的前提下,勢必將導致價格下滑。不過,當天收市後的平均價格維持在21.55元,與往年同期相比,仍在正常水平。就在此時,網路上出現一篇「北農台北果菜市場12天內休市6天!蔬果紅熟大塞車,爆量價跌農民心痛」報導,雖然原始標題確實僅用「價跌」形容蔬果價格,但在其他媒體層層轉引下,蔬菜價格「崩盤」之說,開始不脛而走。

「2月28日開始,本來量也還是比較多、價格很容易掉,被媒體這樣一說,那就更容易掉了。」一名大宗蔬菜拍賣員直指,拍賣最怕媒體喊「菜價崩跌」,風聲混亂,一定會影響市場交易秩序。原先就因為「蔬果量大」而變得敏感而難以維持的交易平衡,在各路媒體「喊燒」之下,產地信心開始動搖,農民抱怨四起。

為了事先預防產銷失衡,每位拍賣員都會與參與共同運銷的產地農民保持良好關係,在買賣之間,北農基層員工必須謹守分寸,不能直接「介入」市場,卻要盡力傳達市場資訊,務求交易秩序平穩。因此,每日北農的蔬果拍賣價格,公信力十足,是全台蔬果價格的參考基準,扮演安定民生物價的關鍵角色。

為了事先預防產銷失衡,每位拍賣員都會與參與共同運銷的產地農民保持良好關係,在買賣之間,北農基層員工必須謹守分寸,不能直接「介入」市場,卻要盡力傳達市場資訊,務求交易秩序平穩。因此,每日北農的蔬果拍賣價格,公信力十足,是全台蔬果價格的參考基準,扮演安定民生物價的關鍵角色。攝:張國耀/端傳媒

三、以前沒休過嗎?到底為何北農休市這麼嚴重?農民的貨不能去其他市場嗎?

回顧北農過往三年休市記錄,其實常有「連休三天」情形,並非特殊狀況。但是,美濃農會推廣部主任鍾雅倫認為,「這次的問題,是你在很短的時間內先休三天,過了幾天又要再休三天,真的很考驗我們(農會與北農)調度的功力,很希望以後不要再這樣了。」

總體來說,這次的休市風暴,主因可說是兩種曆法的交會所造成的,一位年輕拍賣員笑稱,「這是太陽(一般國曆)與月亮(傳統農曆)的陰謀。」按照台灣傳統習俗,初九天公生不能殺生,因此在去年的協調會議上,肉品市場堅持天公生必須休假,不能開市。負責拍賣蔬菜的北農,雖有指派業務部經理在現場主張「不宜頻繁連休三天」的意見,最後仍被「綁」在一起休假,引發今年的休市風波。而這次關鍵會議上,究竟是哪一方的責任更大?農委會與北市府仍持續爭論中,尚未出現定論。

但是,無論最後哪個單位會出來扛下責任,對於一般社會大眾來說,更想發問:為何北農休市竟如此嚴重,可以牽動全台菜價?為何許多農民都只想送菜進北農拍賣,不願送進其他拍賣市場?一市場主任王鴻雄分析,「因為我們這邊來採買的承銷人最多,最懂品質,拍賣制度也最公平、最完善,很多農民都願意把果菜送進來,希望獲得一個最公正的價格。」

事實上,這種北農「一支獨秀」的情形,並非1974年的制度原初設計。按當初歷史文件看來,行政院原先期待北農能起到「示範」作用,進而在全台各地都能設有促進公平交易的農產拍賣市場。可惜,此一理想並未實現,2018年的台灣,仍然只有北農一家市場最得農民信賴。但是,在當年落成時,市場所預定負擔的蔬果交易規模只有600公噸,隨著經濟發展、人口增加,北農平時的日交易量已達2,000噸之譜,是原先設計容量的三倍有餘,2月27日更必須面對3,000噸蔬果湧入,已超過空間負荷的五倍,蔬果紙箱都已堆到天花板,員工在其中工作,異常艱辛。

「我們市場總有個上限吧?蔬果爆量,我們都非常願意盡量拍賣、盡全力協助處理,真的還是有消化不掉的,我們也接受批評,但是大家要批評北農之前,要不要先問,為何台灣只有一間北農?」將一批「雜菜」拍賣完畢後,一名拍賣員忍不住大吐苦水。

其實,北農「空間超載」的問題,早已影響它進行維護交易秩序的使命。在早年,中南部的貨車司機送菜上北農,只要在半夜十一點左右出發、凌晨三點拍賣前抵達即可,近年來,貨車司機出發的時間卻不斷提前,資深司機解釋,「因為進北農會『塞車』,要『排隊』,必須中午就出發去排,否則你會很後面才能進去拍賣,拍不到好價錢。」每日下午,河堤外都排滿了長龍車隊,等著送菜進北農卸貨,一等就是數個小時。

這個貨車不斷「提前排隊」的畫面,無疑就是重要警訊:這座攸關全台菜價的老市場,正在快速都市化的過程中逐漸滿載,總有一天會不堪負荷。

面對此一情形,「市場改建」似乎成為一個簡單而符合直覺的答案,但要在當前人口稠密的台北市尋找一處交通便利、讓菜車可以順利進出的場地,並不容易。按照台北市政府當前的改建方案,「新北農」不但會讓原先最重要的拍賣場容量減少30%,雪上加霜的是,在長達七年的改建過程中,所有交易都仍在同一塊基地進行,只是隨工程進行而挪移不同位置,也就是俗稱「穿著西裝改西裝」,很可能又讓農產運銷出問題。萬一擾亂交易秩序,恐怕又會讓北農成為社會矚目的焦點。

吳音寧解釋,面對前所未有的情形,她與團隊一邊應付臨場狀況,一邊記錄下來現場各式各樣的「突發」情形,以建立SOP,希望下一次面對蔬果大量進貨的危機時,這個市場已經有一份完善的流程可以應對。圖為去年吳音寧接受採訪情況。

吳音寧解釋,面對前所未有的情形,她與團隊一邊應付臨場狀況,一邊記錄下來現場各式各樣的「突發」情形,以建立SOP,希望下一次面對蔬果大量進貨的危機時,這個市場已經有一份完善的流程可以應對。圖為去年吳音寧接受採訪情況。攝:劉紙鎮/端傳媒

四、這幾天公司團隊跟總經理在忙什麼?為何選擇「神隱」不出來面對?

隨著菜價風暴擴大,總經理吳音寧卻一直未親自出現在螢光幕前,相關記者會與媒體採訪多半由主任秘書路全利代表出席,引發外界「神隱」批評。批評吳音寧「神隱」的聲浪,在台北市副市長陳景峻主持的市府記者會上達到高峰。該場記者會前,北市府明確告知媒體,吳音寧將會親自出席,吸引各家記者爭相前往守候,未料吳音寧仍未現身,引發記者憤怒,抨擊隨之而來。

在全台媒體求訪而不可得的這幾天,吳音寧究竟都去了哪裡?她告訴《端傳媒》記者,「我一直都待在市場裡,晚上也是睡在這裡的宿舍。身為一個總經理,我並沒有從市場神隱。對於北農來說,在平日(非春節前夕)遇上超過3,000噸的蔬果拍賣量,是一個史無前例的狀況。我們不斷地討論、沙盤推演,如果元宵節休市後,仍出現這麼大量的蔬果要怎麼辦?最後,我綜合各項資訊之後,決定開啟『春節加強作業』模式來因應。這是史上第一次,在平日啟動春節模式,這是第一次,有很多相關的程序必須進行處理。」

但,許多媒體質疑,即便她正在忙於應對危機,難道真的連出面受訪的時間都沒有?對此,吳音寧解釋,「我們是一個有制度的公司,也是一個完整的團隊。在過往,一向由主任秘書擔任對外發言人。他對媒體說的每一個字,都是徵詢過我的同意,才能說出來。嚴格說起來,北農這個公司一直都有受訪、也有對外發佈應變訊息,即便我本人出面受訪,也會跟主祕說一樣的內容。」

吳音寧解釋,面對前所未有的情形,她與團隊一邊應付臨場狀況,一邊記錄下來現場各式各樣的「突發」情形,以建立SOP,「我希望下一次面對蔬果大量進貨的危機時,這個市場已經有一份完善的流程可以應對。這一切既然是一個新的狀況,就有許多決策需要總經理拍板定案、承擔責任。我認為比起記者會,市場更需要我。」

而菜價問題迅速延燒為政治事件,吳音寧也看在眼裡,「說真的,政治口水解決不了問題,除了增加產地的不安,不會有任何好處。其實產地農民要的很單純:就是拍賣交易公平有秩序,農產品有個合理價格。」即便承受外界連番抨擊,吳音寧仍強調,「我在這幾天裡面,想的就是解決產銷的問題,完成北農的任務,度過這次考驗,並建立往後的SOP,我相信這是比較重要的。」

作為公司總經理,吳音寧的說法是否可以說服董事會?還要看三月底召開的董事會如何決定。唯一可以確定的是,在過去四十年來,無論由誰主政,有北農協助調節民生蔬果價格,無疑是台灣之幸。但這樣的幸運,還能持續多久?下一次能否避免休市再生亂局?北農的功能,會否因史上第一次大型改建案而受到影響?將會是相關單位下一步要面對的艱困課題。

菜價問題迅速延燒為政治事件,吳音寧認為政治口水解決不了問題,除了增加產地的不安,不會有任何好處。

菜價問題迅速延燒為政治事件,吳音寧認為政治口水解決不了問題,除了增加產地的不安,不會有任何好處。攝:張國耀/端傳媒

五、這樣菜價算有跌嗎?如果有小跌,為何我買到的菜沒有比較便宜?

自2月28日開始,「菜價崩盤」之說開始在媒體上發酵後,價格也確實小跌,但與崩盤都還有一段距離。鍾雅倫分析,往年菜價本來就在春節前會比較高、過年後會略有小跌,2月13日的價格比28日高,本來就是正常現象,而最早被指為「價跌」的敏豆,在鍾雅倫眼中「價格根本沒問題,很正常!不知道為什麼會有崩盤的說法,我們覺得很困惑。」

另一個被指為價格崩盤的高麗菜,菜價原本就會隨季節變動。一般而言,每年的價格高點會發生在十月,三月原本即是價格相對較低的時期。即便如此,今年二月的均價在13.89元,與往年同期多落在5、6元的水準相比,更數高價。換句話說,台灣的二月高麗菜價,因生長季節與消費特性等綜合因素,價格一向偏低,除了2016年強烈的北半球寒流導致市場異常,交出23.58元的例外高價之外,今年的月均價不但未跌,甚至可說是在水準之上。

但在媒體報導下,不少消費者誤以為「高麗菜一公斤兩塊」就是末端零售價格,讓負責採買的市場承銷人感到十分困擾。眾所矚目的3月8日「開市」凌晨,高麗菜的拍賣台前,承銷人只要看到扛著攝影機的記者接近拍攝,便會開始揶揄:「啊唷,記者先生,兩塊的高麗菜在哪裡?你報給我好嗎?有多少我都收!」「我問到產地最便宜的也要四塊,你好厲害,找得到兩塊。」只要記者接近採訪,「高麗菜兩塊」的嘲弄聲便不絕於耳。

不過,許多消費者也會感到疑惑,若蔬菜拍賣價確實有小跌,為何自己在零售市場買到的菜並沒有特別便宜?一名資深承銷人分析,拍賣價與零售價的關係,一向是「漲價任意門,跌價到公海」,意指菜價漲時,末端零售價就會馬上隨之上漲,但若拍賣價跌,就不會這麼快傳遞到末端,「這也是難免,因為中間還有種種倉儲、運輸、調配等複雜因素交錯,為了降低風險,廠商未必會這麼快就輕易降價。」

六、為什麼休市問題可以快速發展為政治事件?民進黨、國民黨、柯文哲為何要為了北農互槓?

正因「蔬果價格」對於產銷雙方都如此重要,作為中介平台的北農,一向是台灣地方政治的兵家必爭之地。北農共有三千多個合作的農產供應單位,公司內的拍賣員、幹部為了傳遞市場資訊,與各地農會、農民團體有深厚的連結。在過往,蔬菜大縣雲林出身的張榮味家族,長期在董事會佔有一席之地。2017年中,歷經連串人事風波,張榮味家族中意的人選並未上馬,最終由出身彰化溪州的吳音寧出任總經理。

吳音寧曾著有《江湖在哪裡?台灣農業觀察》等書,素有文名,社會上對吳音寧的不滿,有一部分是認定她「只是個作家」,只是民進黨「文青治國」風格的產物。民進黨近年來發言文稿日趨精緻、選舉周邊商品也常與風格設計師合作,人民若對施政有所不滿,便會批評總統蔡英文與幕僚是「文青」,暗諷執政者只會作文、不會治國。但吳音寧家族在地方累積的政治支持,其實不容小覷,支持者說她「不只是文青,也很懂農村」,並非純是護航之詞。

80年代以來,彰化由國民黨與民進黨輪流執政,選民結構意識兩黨各半,也是選舉兵家必爭之地。吳音寧家鄉溪州位於彰南區,本屆鄉長黃盛祿是吳音寧的表哥,也是該鄉有史以來第一位民進黨籍鄉長,吳音寧亦出任鄉公所主祕一職。地方知情人士回憶,溪州之所以可以出現「史上第一次政黨輪替」,吳音寧紮實的組織工作是關鍵之一,「那時候情勢其實很艱困,她就土法煉鋼,挨家挨戶來敲門拜票,很知道怎麼跟農民搏感情溝通,也成立公司去做地方農產運銷,這些都是很硬的(工作),台北人說她靠爸靠哥,比較是性別刻版印象,有時候還是哥哥爸爸要回來靠她。」

因同時具有地方組織實力與文壇知名度,吳音寧在2017年的人事風波中脫穎而出,成為新任北農總經理。但在這次休市風波中,雲林作為大宗蔬菜產區,受影響最深,而此地恰巧又正是去年北農董、總座人事風波的熱區。於去年的人事爭議中,各家媒體多半解讀,這是一場雲林「張榮味家族」與民進黨之間的戰爭,而同樣握有主要股權的台北市政府,市長柯文哲態度也至為關鍵。在本次的休市風波中,各方的相互指責,仍可看出去年人事鬥爭的影子。例如柯文哲在接受媒體訪問時,暗槓民進黨「不然總經理我決定,我就完全負責」,讓眾人浮想連翩,認為他在暗示「吳音寧是民進黨派來的人,又不是我要的人選。」

戰場不獨發生在柯文哲身上,於立法院質詢中,出身張榮味家族的國民黨籍立委張麗善也對休市風波提出強烈抨擊,直指總經理吳音寧必須負責,但賴清德卻回槓一句「你們張家也是董事會成員,也要負責。」強力抵禦張麗善的隆隆砲火。在這其中,為平息人事爭議而出任北農董事長的台北市副市長陳景峻,同時身兼公司董事長、市府官員雙重角色,在總經理吳音寧與市場處處長許玄謀意見相左時,他會如何裁決?站在誰那一邊?他是否與吳音寧不合?也成為輿論關注焦點。

無巧不巧,今年又是台灣的地方選舉年,民進黨究竟會派出自家黨籍精銳參選、或者持續與柯文哲採取「合作」選舉模式,答案並未底定,這讓休市戰況顯得更為詭譎。美濃農會推廣部主任鍾雅倫忍不住感嘆,「現在菜價已經不是重點了,都被口水淹沒了。」另一名不願具名的雲林某農會幹部也說,「我覺得問題這樣討論不對,不只是吳音寧一個人的問題。但現在誰敢出來說話?你替吳音寧說了話,馬上被說成挺農委會、反柯文哲。這已經是選邊站的問題,不是專業的農產運銷問題。」公關風暴所及,讓公共討論更形困難。

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