花蓮強震 深度 評論

王价巨:巨災常態化的未來,我們準備好了嗎?

花蓮地震後,在認同有效救援的同時,政府及民眾亦應反思,如果災害規模一次比一次大,災情一次比一次嚴重,我們是否還只能寄望救援,見招拆招?


在認同有效救援的同時,政府及民眾亦應反思,如果災害規模一次比一次大,災情一次比一次嚴重,我們是否還只能寄望救援,見招拆招? 攝:Stanley Leung/端傳媒
在認同有效救援的同時,政府及民眾亦應反思,如果災害規模一次比一次大,災情一次比一次嚴重,我們是否還只能寄望救援,見招拆招? 攝:Stanley Leung/端傳媒

2016年南台大地震,維冠大樓倒塌,全台搜救隊集結台南;2018年花蓮大地震,造成四棟大樓傾斜倒塌,共有11處被列為危樓,全台搜救隊再次集結,奔赴花蓮。在認同有效救援的同時,政府及民眾亦應反思,如果災害規模一次比一次大,災情一次比一次嚴重,我們是否還只能寄望救援,見招拆招?

在台灣,政策規劃對於氣候變遷的無感、調適的乏力、因應的失能、減緩的漠視,令人害怕!只要被問到政策如何回應氣候變遷和災害,政府總是給出非常標準而制式的答案。相關部門只知道參考過去的資料,缺乏對於未來趨勢的掌握,政策無力針對未來而設定,結果只能在災後追趕補救。

面對未來災害頻仍、規模難以預期的趨勢,台灣的減災和防災工作更需要深化到整個政策和社會體系。傳統討論的「減災、整備、應變、復原重建」四個階段,在「巨災常態化」的趨勢下,必然將逐步整合為「常態性的減災、整備和應變工作」。在這個過程中,國家政策應提出願景,建立適當的體系,並提供絕對而充足的資源支持減災、防災工作,建構組織與民眾面對災害的韌性,以及以土地使用規劃做為減災工具,才能減少災害應變的壓力。

面對未來災害頻仍、規模難以預期的趨勢,台灣的減災和防災工作更需要深化到整個政策和社會體系。
面對未來災害頻仍、規模難以預期的趨勢,台灣的減災和防災工作更需要深化到整個政策和社會體系。攝:Stanley Leung/端傳媒

各國的減災願景規劃

其實,從聯合國到各個國家,都已提出了一些中長期的願景規劃,務實地面對氣候變遷與災害頻仍的趨勢。

聯合國開發計畫署(UNDP)已持續推動《全球評估報告》(Global Assessment Report, GAR)多年,聯合國國際減災戰略組織(UNISDR)也針對GAR 2015的災害風險治理提出了主題評估,要求國家及地方進一步降低災害風險/減災,進而強化整備以全面有效應變天災,其中的核心工作包含:災害風險管理應明確體現在政策、技術、體制、能力建構及足夠的減災遠見上;應啟動國家層級的跨部會減災平台;國家的減災政策及立法應強化各級政府、社區和民眾的責任分擔,並提列充足的專用資源推動各級政府的減災計畫和行動;地方層級更應確保社區參與、資源有效分配及權力下放。

2014年6月3日,日本內閣會議確立了《國土強韌化基本計畫》,當中納入了「韌性」思維:「……隨時做好『最壞的打算』,超越原本狹義的『防災』框架,採取包括國土政策、產業政策在內的綜合措施……同時做好長遠規劃。……為此,無論發生何種災害,都應以:(1)保護生命優先;(2)確保國家及社會重要功能不受破壞;(3)財產及公共設施損失降至最低;(4)迅速復原重建為目標,構建『韌性』和『柔軟』兼具的政策,以安全、安心的國土、地區和社會經濟為目標」。

如何將「韌性」思維具體地納入到政策計畫中?日本政府依照了《大規模地震對策特別措置法》所做的地震災害想定,一併檢討國土計畫與都市計畫,並強調提升老舊建築物的防災性能、檢視與全盤規劃街區及公共施設,以及加強街區的防災整備。在「韌性」思維下,建築物的常態維護管理遠比重建更重要。

除了日本,美國國土安全部及聯邦緊急管理總署也明確提出,要建立減災、整備與防災韌性兼備的制度,強化國家整體的災害應變能力、整備能力,並減少災害風險及作業機制的漏洞,以及確保有效的緊急應變體系、健全的快速復原能力。英國的「國家安全戰略」(National Security Strategy)也從風險管理的觀念出發,提出以保護人民、經濟、基礎設施、領土和生活的方式,降低災害對所有直接主要風險承受者的影響,並藉此確保國家安全與韌性的考量,可落實在風險評估、整備和規劃、應變和復原、建立韌性社會的工作上。

災害管理是資源管理,也是人員管理。這些分析在台灣各層級的災害防救計畫中,幾乎付之闕如。
災害管理是資源管理,也是人員管理。攝:Stanley Leung/端傳媒

願景規劃應更進一步落實到災害防救計畫中。在願景規劃下,災害防救計畫應能教導民眾自我衡量風險,選擇適合的住所和其他使用需求用地,並懂得如何在發生災害時保護自己和財產。各級政府所有新建的公共建築,更必須遠離危險區,而且要符合或高於一般建築法規標準。各地方機關應透過模擬最嚴重情境(worst case scenario)了解自身的能力極限,並以最低合理可行風險情境(reasonably possible)熟悉操作,並納入計畫中。災害辨識、機率分析、脆弱度分析及能力評估等,都是計畫重要的背景資料。

  • 危害辨識:準確地辨識和分析地區的所有危害風險,包括會對人員及建成環境造成的影響;需要清楚了解災害可能影響個別地區的特定方式與程度,擬定適當的因應行動。
  • 機率分析:要確定在地區發生特定災害的機率,及其可能出現的強度等級,讓地區設定關注的優先次序,合理分配資源。
  • 脆弱度分析:評估該地區可能受災的群體和財產價值。地區的脆弱度取決於該地區可能發生的災害(包括機率、頻率及嚴重程度等因素),以及發展程度和方式,或潛在的發展前景。
  • 容受力分析:確認和評估現有體系,減少或增加應對災害的能力與資源。容受力分析還需依據財務能力、行政能力、行政體制、技術能力及法定權力,提供可行策略。此外,能力評估可以確認地區現有體系的效能和成功機制,有助促進地區繼續保持和提高減災績效。

災害管理是資源管理,也是人員管理。這些分析在台灣各層級的災害防救計畫中,幾乎付之闕如。相關部門浪費時間所擬定的計畫功能有限,失去了以計畫做為政策工具的機會。

建立整合的災害防救體系

近年來,各國災害管理的內容範疇開始擴大,建立「風險管理—災害管理—後果管理」兼備的緊急管理鍊(emergency management chain)及全面性整合型緊急管理架構(Integrated Comprehensive Emergency Management),已是必要的工作。這些架構的首要目的,是要維持體系運作的彈性,其次是順暢程度。因此,其組織邏輯和一般的行政單位不同,尤其是防災政策和行動都與人命產生直接連結,不能僅以公共行政防弊的角度規劃。

然而,在前行政院長江宜樺廢除災防會之後,台灣目前的防災體系根本沒有負責災害防救整體政策規劃的主管單位,災防辦又只是一個21人編制的幕僚單位,沒有中長期政策規劃能力,更失去指導地區災害防救計畫的功能。

台灣現行的體制採取「災因導向」管理,而非共通的運作架構,當面臨大規模或複合型災害時,從中央、地方到鄉鎮市區公所,無法在短時間內有效整合各種災害的整備與應變機制,也導致災害目的事業主管機關與災害業務主管機關的業務授權與執行、協調與分工,皆面臨嚴峻的挑戰。在各機關權責不清的體系下,政策執行過程會不斷產生銜接介面,甚至需要不斷「開會」協調接續動作,這樣必然箝制了災害管理工作,也造成許多介面和溝通協調問題,災害損失更可能因而增加。

而且,行政體系重視步驟完整和合法,卻忽略災害發生時的急迫和不確定性,導致很多災害管理的整備作業(例如目前的開口契約簽訂)合乎行政規範卻無法於災時運作,明顯有違災害管理精神。再者,鄉鎮市區層級能力和資源不足的事實也應該受到正視。

全社群取徑的理念,是將所有的利害相關者都納入防災體系之中。在災害發生時,第一時間只有自救才能增加求生機會,但個人、社區、企業是否準備了適當的緊急應變措施,是否準備了風險轉移?
全社群取徑的理念,是將所有的利害相關者都納入防災體系之中。在災害發生時,第一時間只有自救才能增加求生機會,但個人、社區、企業是否準備了適當的緊急應變措施,是否準備了風險轉移?攝:Stanley Leung/端傳媒

全災害取徑(all-hazard approach)的統合體系系統,以及納入所有利害相關者共同參與的全社群取徑(whole community approach),是台灣未來應該思考的方向。

在全災害取徑之下,不管是監測預警、訊息傳遞、分析研判、災情彙整、搜救、救助安置、環境與心理重建等,都需要多重專業的合作。也因此,3C:「溝通、協調、合作」(communication, coordination, cooperation)的推動,以及跨領域、跨部門溝通與作業整合(inter-discipline, inter-agency, inter-operability)更形重要。

全社群取徑的理念,則是將所有的利害相關者都納入防災體系之中。自助、共助的自我安全防護是第一線,第二線才是公共的外部救援。在災害發生時,第一時間只有自救才能增加求生機會,但個人、社區、企業是否準備了適當的緊急應變措施,是否準備了風險轉移?更重要的是,政府向民眾解說風險時,經常深怕得罪既得利益者,未能直指風險核心。一旦資訊不夠充分,極易讓民眾誤以為安全,產生「樂觀偏見」或「正常化偏見」。

當社會缺乏參與防災的資訊、知識、溝通渠道、制度和社區組織,緊急整備不足,民眾過於習慣小規模災情,社會的脆弱度與災害風險必然大增。因此,政府應加強社群的災害風險意識和責任分擔認知,提供正確的訊息,並明確讓民眾知道,零風險根本不存在,只有相對安全,沒有絕對安全。政府的責任是果斷揭露資訊,讓民眾蒐集完整資訊,請大家決定自己可接受的風險。當政府願意積極建立利害相關者對於資訊的有效認同與連結,才能有效導入正確的觀念和知識。好的風險溝通,絕不是製造恐慌、販賣恐懼,而是防災教育。

至於台灣的其他防災規劃,如災後的快速調查評估體系、救援人員的救災管理機制、志工管理、後勤支援的整體規劃、風險溝通的機制,都還有改善的空間。甚至在災難新聞領域,世界各國對於災害新聞報導的共識,在台灣都還未落實。政府對於災害管理專業長期累積、印證且一直提醒的衍生後果,依然束手無策。

台灣現行的空間規劃仍然不願碰觸潛在災害風險的議題,忽略從國土計畫、區域計畫、都市計畫、建築管理一層層解決問題的減災策略。
台灣現行的空間規劃仍然不願碰觸潛在災害風險的議題,忽略從國土計畫、區域計畫、都市計畫、建築管理一層層解決問題的減災策略。攝:Stanley Leung/端傳媒

宏觀的空間規劃

此外,台灣現行的空間規劃仍然不願碰觸潛在災害風險的議題,忽略從國土計畫、區域計畫、都市計畫、建築管理一層層解決問題的減災策略。與空間相關的各種政策缺乏上位更宏觀的整合引導,不斷擴大對自然空間的侵蝕,仍舊以為「開發」就是「發展」,結果就是放任都市擴張,導致天然屏障與緩衝喪失,破壞了原本穩定的自然系統。

另一方面,防災規劃沒有長期戰略構想,沒有情境想像能力,不敢執行禁限建法規,任由政府或發展商在不該開發的地方開發。在這種工程決定論的開發想像下,碰到災害時,政府只能補丁式的疲於應變。其實,國土計畫是國土防災的重要空間戰略,產業政策應有安全願景導引;都市計畫是都市安全的關鍵減災戰術,最後才是建築法令的技術規範。

除此之外,政府應重視每一次教訓,從經驗中學習,在下一次災害來臨前,擬定好災後重建計畫,並將不同領域的研究調查,轉化為訂定及動態調整土地使用類別的基礎。不同層級的空間計畫有不同的資料精度需求,政府應優先從上位計畫體系擬定開發管制,藉由規定洪泛區、環境敏感地區等手段,控制新開發的地點、類型和強度,強化環境影響評估,做為有效減輕災害衝擊的工具。

不同層級的空間計畫,則要依據災害特性及可承擔風險重新考量。高度災害風險區域應有公共資金或公權力介入,轉換成防災用地;公共設施政策則應納入長期的資本改進計畫,慎選學校、公共設施位置等,最後才是藉由建築標準控制建築的細節,包括:建築法規、防災要求、耐震設計標準和建築更新要求。

結語:讓防災成為一種生活態度

政策制定者需要首先意識到,在巨災常態化下,天災已逐步成為動態的日常,民眾可能短視,政府不能沒有遠見。我們終究必須與大自然妥協,了解、學習、認知:人是自然界的一部分,因此順應自然的成本效益和效率更高。讓防災成為一種生活態度,也才能有效減災,建構「韌性」。

(王价巨,銘傳大學建築學系教授)

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