深度 特朗普一週年

硬實力未增,軟實力崩壞,美國國際形象斷崖式下墜的一年

特朗普(川普)主政下,把國内一套帶到國際社會,令美國的國際形象低落,國際處境孤立,不可逆地耗盡美國幾十年積累下來的外交軟實力資源。即便三年後換上新總統,也不一定能挽回。


特朗普就職美國總統已一年,美國的外交政策一團亂麻,把國内一套帶到國際社會,令美國的國際形象低落,國際處境孤立。 攝:Chip Somodevilla/Getty Images
特朗普就職美國總統已一年,美國的外交政策一團亂麻,把國内一套帶到國際社會,令美國的國際形象低落,國際處境孤立。 攝:Chip Somodevilla/Getty Images

【編者按】:從一年前的就職典禮觀眾人數爭議,到針對穆斯林的入境限制令,再到力推廢除奧巴馬(歐巴馬)醫保,直到一年後美國聯邦政府正式停擺,特朗普(川普)就任後的所作所為,幾乎無一不是爭論焦點。在這種背景下,端傳媒推出「特朗普一週年」專題,力圖展示其中某些重要側面,下文會從外交角度切入討論。

轉眼間,特朗普(川普)就職美國總統已一年,美國的外交政策出現了翻天覆地的變化。總的説來,美國外交,正如競選期間絕大部分國安系統的人都擔心的那樣,是一團亂麻。

特朗普政府的外交思維,不但完全有別於民主黨總統克林頓(柯林頓)與奧巴馬(歐巴馬),也與戰後其他共和黨總統迥然不同。他不但全盤否定奧巴馬時代的戰略,也否定了自冷戰結束以來,甚至自二戰結束以來,美國的戰略追求,對全球國際關係局勢有深遠影響。去年12月18日發布的2017年度《美國國家安全策略》報告(National Security Strategy of the United States of America),理論性地高度凝聚了「新」外交思維對傳統的背離。

現實主義的回歸

在19世紀,國際關係是現實主義當道(雖然當時還沒有系統性的國際關係理論),弱肉強食的叢林法則主宰世界。20世紀初,由美國總統威爾遜等主導的理想主義開始發揮影響。二戰後,伴隨着自由主義和構建主義的外交理論的興盛,出現以聯合國為代表的多邊主義組織,在冷戰的雅爾塔框架下,去殖化與民主化等進步主義進程在世界範圍内推進,構建了世界新秩序。

冷戰結束後,自由主義與構建主義更佔上風。這些理論支持以提倡人類共同利益和共同價值觀為出發點,以國際協作為手段,以國際多邊組織作爲解決紛爭的場所。後冷戰時期,以世貿組織成立為標誌的全球化潮流,正與自由主義國際關係思維相適應。這時,現實主義理論,即以國家利益而非全球利益為出發點、以國家而非國際組織爲重心、以對抗而非協作的手段、以雙邊條約而非多邊體系構建國際關係網絡的思維,儘管一直被運用,卻在大多情況下被作爲靶子,為西方主流國際關係學者所批判。

奧巴馬時代的自由主義達到頂峰。在中國已經日益發展為美國强大的對手時,美國的第一反應,仍然是主導構建一個新多邊體系(TPP),强調國際法規則(如《聯合國海洋法公約》),以應對氣候變化為「美中聯手應對共同危機」的模範項目,試圖把中國以「老二」的身份,吸納到美國當老大的體系中。

特朗普的上台意味着現實主義的強勢回歸。《報告》開宗明義地以教科書一般的語氣說:「在歷史上從未間斷的中心議題,就是(國家間)權力的競爭」(A central continuity in history is the contest for power. )。報告描繪,美國面臨的是一個充滿競爭的世界(a competitive world)。它把對美國的挑戰分爲三類:首先是「修正主義強權」的中國與俄羅斯:它們都在「挑戰」(challenge)美國的權力、影響與利益,還試圖「侵蝕」(erode)美國的國家安全與繁榮;它們「決定」(determine)把經濟變得更不自由與更不公平、增加它們的武力、利用對信息與數據的控制,壓制它們的社會與擴張它們的影響力。中俄之後才是伊朗與北韓這類「流氓國家」;伊斯蘭國等恐怖主義只排在最後。至於奧巴馬擔心的氣候問題提都沒有提。

值得強調的,特朗普下的美國並非「孤立主義」,美國同樣深度介入國際事務,只是已經不再擔任「領導者」。《國安報告》不再有「美國已經是領袖」的好感覺,相反強調美國放下姿態,「爭取領導世界」。

特朗普上任一年來,有三件事最能反映其現實主義思路。首先就是一上任就退出TPP。TPP是奧巴馬時代的核心成果,也是通過打造多邊體系制約與吸納中國的頭號武器,卻被特朗普最先廢除。其次是退出應對氣候變遷的《巴黎公約》。氣候變遷是奧巴馬最關心的體現人類共同價值觀的迫切議題,他把中美共同支持《公約》視爲中美能聯手解決世界問題的樣本。特朗普被多番勸告後同樣退出條約。最後是特朗普不顧國際反對的聲浪,堅持承認耶路撒冷為以色列首都,在聯合國安理會上一票否決譴責動議,最後在聯合國大會的無約束力表決中,大比數輸掉了譴責動議。站在美國一方的除了以色列就只有幾個微不足道的小國,事後美國立即以削減十分之一的聯合國經費報復。

政出多門的混亂

其實,在應對全球威脅的方法上,由於美國的實力還是首屈一指的,其可採取的選項仍然不少,無論按照奧巴馬還是特朗普的方法,只要能堅持一種策略進行下去,都有可能成功。然而,特朗普政府最大的問題是思路混亂,繼而導致行動混亂。在特朗普政府中,至少曾經存在四種不同的聲音。

班農是一個強烈的反全球化理論家,推崇經濟與軍事的硬實力,對軟實力不以為然。他對中國敵意最深,主張用盡所有的手段,聯合所有能聯合國家,把對抗中國作爲首要目標。他在一開始主導了美國的外交,但地位旋即下降直至退出政府,最近更因爲《火與怒》一書引發的事件,被徹底滅聲。

以馬蒂斯(馬提斯)、麥克馬斯特( 麥馬斯特 )、蒂勒森(提勒森)爲首的傳統共和黨強硬派,強調軍事硬實力,也同時強調價值觀與盟友體系等軟實力,對經濟硬實力的關注則沒有上升到同等層次。他們雖然也贊成對抗中國,但對俄羅斯也有很大敵意。此三人主持國安日常工作,但其與特朗普的分歧顯而易見,特別是蒂勒森與特朗普的分歧已經是明面上的事。特朗普說蒂勒森想與金正恩談判是「白費工夫」,蒂勒森盛傳曾在開會時說特朗普是「笨蛋」,也多次傳出蒂勒森要辭職不幹的傳聞。

以「公主」伊凡卡與「駙馬」庫什納爲首的「公主派」,帶有自由派的色彩,但本身很難說有什麼明確的價值觀,一切以利益交換至上。因爲家族利益,主張對中的友善路線,在習近平與特朗普之間穿針引線。庫什納因爲其猶太人的緣故,也主導了中東政策,正是他推動了承認耶路撒冷事件,當中可能還牽涉龐大的商業利益醜聞。

而擁有最終決定權的特朗普自己,則只有片段式的思維(想法),而沒有系統性的思想。他把注重利益的現實主義,簡化為商人式的「注重眼前的、短期的、直接的、斤斤計較金錢利益的現實主義」,對軟實力不屑一顧。他認爲美國政府以前的協議都是「壞協議」,迷信自己「善於談deal」。他又不斷以滿足其好大喜功的虛榮心為首要追求。於是,他在決策上令人捉摸不定,而且經常淺嘗即止,流於表面工夫。

特朗普自己只有片段式的思維,沒有系統性的思想。他把注重利益的現實主義,又不斷以滿足其好大喜功的虛榮心為首要追求。於是,他在決策上令人捉摸不定,而且經常淺嘗即止,流於表面工夫。

黎蝸藤:特朗普自己只有片段式的思維,沒有系統性的思想。他把注重利益的現實主義,又不斷以滿足其好大喜功的虛榮心為首要追求。於是,他在決策上令人捉摸不定,而且經常淺嘗即止,流於表面工夫。攝:Chip Somodevilla/Getty Images

以耶路撒冷事件爲例,特朗普一方面聽從庫什納建議,承認耶路撒冷為以色列首都,引起軒然大波,但一方面又繼續擱置美國領館搬遷計劃。又如特朗普命令襲擊敘利亞的軍事基地,導致與俄羅斯徹底翻臉,本來應該在中東與俄羅斯攤牌,但後來美國的注意力又偏離了敘利亞,俄羅斯幾乎完全主導了敘利亞局勢。那次攻擊的結果淪爲表現特朗普「敢動俄羅斯」的炫耀物。

《國安報告》雖然反映了特朗普的一些外交思維,但報告反復強調盟國、價值觀與國際協作的重要性,在很多方面倒是與班農12月初在日本的演說高度吻合。惟其中把俄羅斯視爲與中國同等威脅的理論,又夾雜着報告實際的主持人,國安顧問麥克馬斯特與國防部長馬蒂斯等的傳統共和黨強硬派的思維。美國新國安報告與其説是「特朗普的」,還不如說是「班農主義」加上共和黨強硬派的綜合體。

不同路線的交鋒造成政策不穩定,美國對中國的政策搖擺就是最好例子。初期的強硬來源於班農的主導,後來的軟弱來源於公主派的牽線,中間一段時間的強硬(如南海自由航行)又來源於共和黨右翼的主導,特朗普本人也在信任與不信任習近平之間搖擺。

美國外交混亂除了政出多門之外,還跟三個因素有關。第一,是內政上的制約,比如在特朗普上台之初,班農制定的政策是「聯俄制中」,但是由於「通俄門」以及班農盟友弗林(佛林)的下台,「聯俄」之路很快就不通了。

第二,是深層國家(deep state)的抵制。對比其他内政事務,外交國安的深層國家勢力是最根深蒂固的,國務院、智庫、學校教授、游説集團主導了政策的制定與執行。這個集團一直以來都是被建制派把持,特朗普集團缺乏根基。而從競選開始,國安系統就是最高調反特朗普的專業人群。

第三,或許出於對深層國家的抵制,特朗普從一開始就不重視國務院,很多政策本應由國務院制定,但特朗普把很多決策權抓到白宮,特別是「公主派」把持的西翼,國務院淪爲辦事機構。特朗普在上任之初就命令奧巴馬委任的「政治委任官員」立即離職,造成大量空缺,大部分在國務院系統。特朗普對填補空缺「心不在焉」,上任一年還有大批空缺尚未填補。於是人手既不足,專業人才又得不到重用,專業分析報告與國安簡報亦被束之高閣。參與主導外交的班農、庫什納、特朗普等都是外交的新手,如同盲頭烏蠅地亂撞就難以避免了。

軟實力的迅速流失

美國的強大建立在以下幾個因素上:經濟首屈一指,金融控制全球,科技創新先行一步,軍事實力獨霸天下;盟友遍布各洲,輿論場帶領風潮,價值觀佔據高地。前四個可謂硬實力,後三個可謂軟實力。特朗普政府重視硬實力,特別把經濟實力放在外交議題的首要位置,也努力強軍。年底通過了稅改方案,對中國的三戰(稅務戰、貿易戰、資金戰)一觸即發;首份財政預算案也一下子把軍費預算增加十分之一。然而,重整硬實力伴隨着軟實力的大幅流失。

特朗普雖然不熱衷推行「普世價值」與「共同價值觀」,爲此大幅削減外交預算,但按照他的説法,是要令美國成爲一個模範,吸引其他國家「自發地」學習。《外交報告》也強調了共同價值觀的重要性:美國雖然「不把自己的一套強加於人」,不會用僵化的意識形態妨礙與其他國家成爲伙伴,但會把自己作爲一個模範(example),繼續「推行自己的價值觀」(champion the value)。不過,說得好不如做得好,這一年内,美國的「價值觀模範」卻斷崖式下墜,關鍵原因就是特朗普。

特朗普的基本外交思維是「回滾(rollback)奧巴馬時代的政策」。即便一些回滾有一定理據,但在幾乎每個問題上都回滾就值得質疑了。除了TPP和《巴黎公約》之外,廢除與古巴恢復關係進程、威脅廢除伊朗核協議、修改接納難民協議等都帶來極大爭議。美國的外交模式本來就很特別,政府簽訂的條約協議大部分都不會落實到國會通過的正式條約層次,政策的連貫性很大程度上依賴總統對美國外交承諾的尊重。總統即便不滿上任簽訂的條約,一般情況下仍會盡量遵守,以維護美國的國家信用,因此類似特朗普這樣全盤推翻前任的情況極爲罕見。

特朗普的回滾政策帶來美國國家信用的危機。國家信用是外交軟實力至關重要的一環,否則他國有何信心與美國打交道呢?難道簽約只爲了四年的有效期?

引發對美國外交信用質疑的還有特朗普獨有的推特(Twitter)政治。在奧巴馬時代,推特只是美國總統展示親民形象的工具,但特朗普由於對社交媒體的執迷、在競選中嘗到的好處,以及要「突破假新聞媒體的封鎖」,覺得只有推特才能讓選民直接聽到自己的聲音,維繫自己在選民中的形象。於是雖然被多番勸告,依然把推特作爲自己最重要的發聲工具。

特朗普把推特政治帶到外交場合,徹底改變了美國的外交模式。傳統上美國與世界大多數國家一樣,總統的話是最莊嚴的分量最重的,也最能代表整個國家的立場。推進議程時,一般遵從輿論先行,再從低級到高級官員發聲層層推進,最後總統表態,一錘定音。然而,特朗普的推特政治反其道而行之,個人推特反而充當最前線的「打手」角色,再引導輿論跟進,官員澄清「補镬」,還時常發生「總統的說法不代表美國的立場」的笑話。

總統的話是最莊嚴的分量最重的,也最能代表整個國家的立場。但由於特朗普對社交媒體的執迷,覺得只有推特才能讓選民直接聽到自己的聲音,即使被多番勸告下,依然把推特作爲自己最重要的發聲工具。圖為美國深夜新聞諷刺節目《每日秀》(The Daily Show)為特朗普的推特發文舉辦博物館,諷刺特朗普的荒謬言論。

黎蝸藤:總統的話是最莊嚴的分量最重的,也最能代表整個國家的立場。但由於特朗普對社交媒體的執迷,覺得只有推特才能讓選民直接聽到自己的聲音,即使被多番勸告下,依然把推特作爲自己最重要的發聲工具。圖為美國深夜新聞諷刺節目《每日秀》(The Daily Show)為特朗普的推特發文舉辦博物館,諷刺特朗普的荒謬言論。攝:Drew Angerer/Getty Images

與推特政治並行的是特朗普推特中的莽撞、粗鄙與欺淩。這些「特色」幫助特朗普當上總統,但在擔任總統期間繼續如是,在國內已引起極大爭議,何況用在國際事務上?特朗普在推特上,給金正恩戴上「小火箭人」的外號,令金正恩怒不可遏,危機一觸即發。特朗普屢次轉發歐洲極右翼分子的推特,嘲弄盟國政府,惹來歐洲盟國的極大不快。瑞典、英國都爲此與特朗普針鋒相對。

粗鄙外交還進一步走向現實。1月11日,他被指在與兩黨議員開會時,指海地、薩爾瓦多,與非洲國家是「糞坑國家」(shithole countries),雖然其後他否認有此一說,但已引發世界性的抗議。「糞坑國家」言論顯而易見不是美國總統應該說出的話,而且問題遠非「沒禮貌」這麼簡單,更嚴重的是在「種族主義、性別主義、欺凌主義」思想下,對小國的侮辱。最重要的還是這些思想被毫無忌憚地展示出來。

美國傳統宣傳上一向注意區分政權、國家與人民。即便認爲某個政權(如伊拉克薩達姆政權)是「流氓政權」,但不會形容伊拉克是「流氓國家」,更不可能侮辱伊拉克人民。任何有理性的政治家都明白,侮辱一個國家與其人民,除了製造仇恨之外,絕對不會帶來任何的外交利益。2010年美國大批外交電文被泄密,外交人員私下對其他國家官員的負面評價被公開,令美國外交界無比尷尬。當年還只是低級官員的話,更何況這次是美國總統的話?

美國在聯合國的欺淩同樣惹人注目。美國不顧世界各國反對,尤其是盟友反對,承認耶路撒冷是以色列首都,已經顯示其「單邊主義」的粗暴。在聯合國大會的投票表決中,美國代表公開聲稱,總統吩咐要「記下」投贊成票的國家給總統看,威嚇或以削減援助為報復,展示一副「有錢最大」的「惡霸」形象。

這些事件,連同特朗普在國内事務上展示出來的民粹、腐敗、與浮誇,足以摧毀美國長年經營的民主自由大國的道德模範形象。單就價值觀問題,歐洲盟國不少已經離心離德,更何況特朗普還不斷抱怨盟國沒有付出,威脅要停止防衛盟國?

特朗普執迷推特政治的原因之一是對傳媒的敵視。特朗普口中的主流傳媒,似乎除了Fox電視台之外,全部是假新聞(Fake News)。任何對自己不利的新聞,通通以假新聞斥責之。總統顧問康威(Kellyanne Conway)又發明了「另類事實」(Alternative Facts)為政府謊言辯護。特朗普作爲美國總統對美國傳媒的不斷貶斥,嚴重損害了美國傳媒的公信力。現在他國反駁美國傳媒的調查,也可以簡單一句「假新聞」秒殺。

總之,特朗普主政下,把競選語言帶到實際執政,把國内一套帶到國際社會,令美國的國際形象低落,國際處境孤立,不可逆地耗盡美國幾十年積累下來的外交軟實力資源。即便三年後換上新總統,也不一定能挽回。

特朗普不可逆地耗盡美國幾十年積累下來的外交軟實力資源,即便三年後換上新總統,也不一定能挽回。

黎蝸藤:特朗普不可逆地耗盡美國幾十年積累下來的外交軟實力資源,即便三年後換上新總統,也不一定能挽回。攝:Jabin Botsford/The Washington Post via Getty Images)

總結:美中地位逆轉之日或許不遠

在特朗普的第一年,美國外交一如所料地出現前所未有的困難。這與戰略思想轉變有一定關係,從自由主義改爲現實主義,必然會導致軟實力的部分下降;但只要操作得宜,轉行現實主義,走逆全球化的道路,硬實力的上升能夠彌補軟實力的下降,最終實現目標,未必一定「輸給中國」。《國安報告》中着重硬實力的同時也不放棄軟實力,凝聚了應對世界轉變的合理策略,但能否真正落實,仍有相當大的變數。

美國外交的困難更與執行上的混亂有關,而最大負資產則是特朗普這個(在外交上)不合格的總統。現在美國硬實力還沒有上來,軟實力已經一敗塗地,這正是這一年展現出來的東西。在新一年,美國硬實力能否上來尚待觀察,但若特朗普繼續這樣的行事方式,美中地位逆轉之日不再遙遠。

(黎蝸藤,旅美歷史學者,哲學博士,近年專注東海與南海史、國際法與東亞國際關係)

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