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後年改時代台灣人才危機:基層教師能安心作育英才嗎?

2017年上路的教師年金制度,讓校園裏不少資深老師與新進教師都心事重重、士氣低落,將眼光放遠來看,這恐將讓台灣的「人才荒」更加嚴峻......


2017年1月22日,在台北總統府前舉行反年金改革請願,示威者展示「全民遭殃」的標語。超過一萬多名退休教師,警察,公務員和軍人參加。 攝:Sam Yeh/AFP/Getty Images
2017年1月22日,在台北總統府前舉行反年金改革請願,示威者展示「全民遭殃」的標語。超過一萬多名退休教師,警察,公務員和軍人參加。 攝:Sam Yeh/AFP/Getty Images

2017年12月17日,軍公教團體再次因為年金改革議題走上街頭遊行。這場堪稱「2017年最後一場反年改抗爭」的行動,並未吸引太多市民注目,畢竟這一年來,為了軍公教年金改革議題,許多一生從未上街抗議的退休公職,在街頭與警察衝突、追著總統蔡英文貼身陳情,甚至不惜阻擋世界大學運動會的選手進場,早已引來各式激烈的辯論與批評,到了年底,多數人對此議題早已疲乏,沒有太大的討論興致。

另一方面,作為台灣經濟發展基石的教育體制,在2017年走上了關鍵十字路口,讓人才問題看來難見好轉。牛津經濟研究院在2012年發布的調查中曾預估,到2021年,台灣將面臨全球最嚴峻的人才失衡。產業轉型升級遲滯,難以提供專業人才所需要的薪資水平與競爭平台,讓知識技術與創新能力開始喪失了源頭活水,將會是惡性循環的起點。

在此時上路的年金改革,雖然試圖平衡社會資源分配,卻可能意外地讓人才危機雪上加霜:因為「被年改」的群體中,包含教師。十萬餘小學、中學、大學教師深受衝擊。許多資深老師為了多存老本、補足退休後財務缺口,選擇延後退休;許多等待「轉正」的非正式教師,眼見取得正式資格的希望越來越渺茫,有人選擇堅持等待,有人選擇認輸改行。台灣的教育現場,總體士氣低落。而他們正培養的,是目前仍在中、小學的「00後」與「10後」。三十年後的人才危機,會否由此埋下不利的種子?端傳媒今、明兩日推出台灣年度專題,仔細檢視年改問題喧騰的背後,「動搖國本」的台灣人才缺口問題。

代理代課教師「扛屎缺」 打擊教學士氣

早晨七點多,秋陽探頭,台北仍在半夢半醒之際,蔣文衡已走下樓梯,關上租屋處的大門。他走到巷口的超商買了一個三明治,邊撕開包裝,邊走向公車站。他今年29歲,自研究所畢業後,已在台北市某高中做了兩年的代理老師,教的是「公民教育」。

當八點十分的鐘聲響起,蔣文衡已備好上課所需,踏入今天的第一個課堂。每個星期,他要給兩個年級、四個班級上17堂這樣的公民課,還要帶一個導師班,最多的時候一天排滿5堂課。

「對於自己有興趣的領域,有些學生是會花很多時間去理解的,當談到這方面的話題時,他們常常會想要問我提供更深入的觀點,有時候發生一些有爭議的時事或新聞,他們也會要你表達意見」,對蔣文衡來說,「公民課」並不只是拿課本就能上課,而必須成為一個「萬事通」,隨時掌握最新時事動態、培養自己看待事情的角度,「作人老師嘛,不能只把它當一份工作」。

然而這就意味著徹底的忙碌。排課最滿的一天裡,蔣文衡下午上滿三堂課,一堂課90分鐘,中堂休息20分鐘,直到下午五點下課。之後,蔣文衡必須再花時間處理課務相關雜事,直到五點半至六點,甚至更晚下班,一天的工作時數,是紮紮實實的十到十二小時。

如此沉重的工作負擔,蔣文衡卻處於長期不穩定就業的狀態中。相較於正式老師可終身續聘,同樣是招考入校的代理老師,最多卻只能續聘三年,三年後必須重新招聘。而在代理老師之外,還有兼任的代課老師,他們領時薪、無年資、無加給,聘期不定,全看當初校方如何約定,無論口頭或書面。在考上代理老師之前,蔣文衡已經做了四年的代課老師、跑了五間學校。

台灣的教育現場,充滿高庶務勞動、高師生比、低薪資報酬的普遍狀況。圖為台北一所中學,高考學生準備考試情況。

台灣的教育現場,充滿高庶務勞動、高師生比、低薪資報酬的普遍狀況。圖為台北一所中學,高考學生準備考試情況。攝:Sam Yeh/AFP/Getty Images

蔣文衡的狀態,並非特例。在台灣的教育現場,因為教育經費短絀,有高達12%的教師員額,是以「一年一聘」的代理教師,甚至是「鐘點計費」的代課教師來擔當教學大任。這些代理、代課教師當中,絕大部分是通過正式師資培訓,懷抱「教師夢」,等待學校開出正式工作崗位的年輕熱血教師。

畢業於某教育大學、三十多歲的教師李妍君,因為喜歡與小孩子互動,畢業後回到家鄉,在宜蘭的國小擔任代理老師。不料,三年還不到,這份工作便已經將她為人師的熱誠消磨殆盡。身為一名代理老師,她說,內心最大的徬徨是「永遠不知道下一年自己還能不能在這間學校」。

除了聘期不穩、收入低以外,李妍君表示,在校園裡頭,無論是代理老師或代課老師,往往是說話最沒有份量、無法投票參與決策,卻也肩負雜事最多,最常被交辦工作的一群人。她回憶,當時每逢學校假日要辦活動、開學時要做教室布置,大多是落在代理、代課老師身上,讓代理老師除了平常工時長,連假日也礙於人情壓力得去學校。

而這類指派工作淺規則,看的往往不是個別老師的專長,而是隻要身分是校園裡頭的「過客」,就很容易落入「屎缺」。如李妍君認識一位同業,專長明明是體育,但因為是代理老師,被校長指派負責教小朋友畫壁畫。即使這位老師對美術一竅不通,卻擔心無法續聘,也只能硬著頭皮上陣。她還聽聞有學校只要出現學生特別難搞的「後母班」,當正式老師不願負責,就會請代理老師接手。

李妍君認為,代理代課制度不僅扼殺的年輕老師的熱忱,老師頻頻更換,對學生而言更不是好事。她進一步解釋,通常一名老師接任一個班級,都需要幾個月的適應期,了解個別學生家庭背景與學習狀況。同時學生也得花時間適應不同老師的領導風格與教學方式。如果老師半年就換一次,等於才剛適應沒多久又得重新歸零。

青年教師就業不穩、資深教師養老不穩

青年教師身陷「不穩定就業」困境,無法專心教學。但對於即將退休的資深教師而言,令人煩惱的是「不確定養老」,雖然兩者狀態相異,卻也是受年金改革所累、必須分神思考「後年改時代」該何去何從的的群體。

前金門大學校長李金振,自幼生長在戰地古寧頭。卸下校長職位後,他持續在金門大學任教。年資高達40年的他,直到今年2月才申請退休。

選在年金改革上路前後退休,其實不在李金振的生涯規劃裡頭。他坦承,起初自己並不那麼關心年改,當了一輩子的「軍公教」,走過兩岸關係緊張與早年物資缺乏年代,只要是配合國家政策,李金振一項秉持著「政府說該怎麼樣,那就怎麼樣」的順從心態面對。

直到提出退休申請後,人事室告知他年改可能帶來的影響,李金振這才驚訝發現:一個影響軍公教人員退休保障甚鉅、涉及人數也不少的年金改革方案,程序竟如此粗糙,受影響的當事人,似乎也缺乏反映意見的管道、沒有抵抗的力量。

一個新世代的台灣學生,如果運氣稍差,很有可能從六歲進入小學、乃至二十二歲離開大學,面對的都是無法完全專注教學、擔心生活無著的老師。這對台灣未來的人才養成,無疑是重大的危機。

與中小學教師薪資結構相比,大學教授收入包含本薪與研究費,其中本薪所佔比例較低、研究費比例較高。但因退休金的計算是以本薪作為基數,讓一名任教30年退休的大學教授,退休金可能會從每年領9萬多變成剩下6萬多,退休金「被砍」的幅度,甚至比中小學教師還高。

年資40年的李金振粗估,年改上路後他的每月退休金至少短少約5萬5000元。但他表示,包括自己在內的很多大學教授,並非真的因為退休金短少而不滿,令他們難以接受的是整個決策過程缺乏溝通與尊重。李金振說,儘管政府宣稱舉辦多場座談會,但在未有共識的情況下,草案就輕率地送入立法院三讀通過,這種任憑政府宰割的感覺,才讓教師抗爭不斷,甚至讓軍公教連想要共體時艱的情操都消失殆盡。

他也補充,受到這幾年經濟不景氣、勞工薪資待遇差影響,台灣公務員看似吃香喝辣高收入,實際上卻長達十幾年未曾調薪,與其它國家公務員薪酬體系相比更是相形見絀。

從台灣的小學、中學到大學,肩負教育大任的老師,許多人處於這樣的「不穩定就業」與「不確定養老」中。年輕教師最大的期盼,就是等到「老老師」退休,空出正式員額,好讓自己端上鐵飯碗,安心備課教學,但這樣的期盼,在年金改革之後,也越來越遙遠:因為「老老師」擔心自己養老無著,不願退休,許多人表示,「以為會有一定的退休金,儲蓄不夠多,現在計畫整個被打亂,我除了不退、做到65歲,沒有別的選擇!」

教育現場士氣低落,從中小學老師到大學教授都出現惶恐不安的聲音,這意味著:一個新世代的台灣學生,如果運氣稍差,很有可能從六歲進入小學、乃至二十二歲離開大學,面對的都是無法完全專注教學、擔心生活無著的老師。這對台灣未來的人才養成,無疑是重大的危機。

年金改革造成世代對立,和政策不區分新舊制有關?

這個讓各級教師都不甚滿意的年金改革方案,究竟長什麼樣子?在原本的制度下,教師的年金是本薪的12%,由老師個人提撥0.35%、政府提撥0.65%。年改上路,年金佔本薪的比例提高到18%,等於一名老師原本每個月薪水會被扣3000到5000元,改完後增加成4000到8000元。若以政府提出的破產年限估算,保守來看,目前40歲以下的老師,有可能發生每個月提撥4000到8000元,退休後卻領不到錢的窘境。

面對年改後的職場新局,不只年輕的代理老師徬徨猶豫,中層教師也同樣不安。在台北市大湖國小任教二十多年的袁筱梅,因為父親擔任老師,亦立志繼承父親春風化雨的職志,在舊制聯考時代,她認真苦讀,以高分錄取師院公費生,自22歲任教至今。袁筱梅的生活,說來與絕大多數教師無異,單純而少問世事,每天忙著教育學生與照顧家庭。年金改革方案推出後,眼見自己生活將受到重大影響,她開始認真查資料、翻法條,試圖釐清年金改革爭議。

袁筱梅如數家珍地解釋,目前現職老師是以民國85年為分界,分成新制、舊制兩大類。所謂的舊制就是俗稱的「18%」,幾乎都老早已經退休。而目前教育現場中,新制教師所佔比例高達九成。另外還有一類老師屬於「跨新舊制」。舉例來說,一名從民國80年開始任教的老師,年資會有5年舊制加上其餘新制,因此前五年的年資就可享18%存款利率優惠。

何謂18%?

由於早年教師薪水被視為比起一般行業偏低,國民政府來台初期為了推動教育普及,產生大量師資需求,為了鼓勵有為青年投身教職,政府利用國家預算全額給付教師退休金外,並額外承諾18%優惠利率。

袁筱梅分析,當年「18%」制度的產生,可說是一種「恩給制」,也可說是「薪資延遲給付」概念,「講白話一點,就是當年政府無力按月付給老師合理薪水,因此承諾當老師們退休後,可以享有定存18%優惠利率作為補償。」隨著時代更迭,新制教師的薪資現在已符合一般大學生行情,因此才取消18%,將「恩給制」改為「儲金制」,讓新制教師自行繳交部分退休金,存入退撫基金中。

然而,袁筱梅認為,蔡政府在推動年改時,沒有區分新、舊制,混在一起處理,讓年輕老師誤以為老老師領太多錢,以致年輕老師有可能領不到退休金,等於變相抹黑這群跨新、舊制的老老師,造成新、舊世代對立。也正是因為如此,年金改革引發的街頭抗議,一波接著一波,不但讓台北三不五時就必須封街改道,甚至險些讓世界大學運動會開幕式無法順利舉行。

教師年金問題,牽動教育百年基業

全教總理事長張旭政也是國小老師。今年49歲的他,原本打算明年屆滿50歲時退休領月退。他估算,在年金改革前,原本每月薪水7萬元的他,一個月退休金可領7萬4000元。然而年改之後,假若他明年退休,一個月便領6萬5000元,逐年調降到十年後,只剩下月領5萬元。

過去,由於退休之後領得比在職薪水還高,大部份老師都會「時間到了就退」;現在,年金改革後,人人都想繼續教到65歲。這讓年輕代理老師更加絕望,不少人私下議論,「等不到這些老一代的退休,要不乾脆改行算了?」基層教育現場,士氣普遍低落,不少人甚至已經無心教學,準備改行。

台灣總統蔡英文政府自2017年年5月就職以來,就開始推進另一波年金改革方案,大大影響了國民教育第一線的老師們,退休金減砍,老老師延退、新老師難進,學校新陳代謝機制不良。

台灣總統蔡英文政府自2017年5月就職以來,就開始推進另一波年金改革方案,大大影響了國民教育第一線的老師們,退休金減砍,老老師延退、新老師難進,學校新陳代謝機制不良。攝:Sam Yeh/AFP/Getty Images

這不是退休金第一次牽動中小學的師生教學氣氛。在年改施行的傳聞沸沸湯湯的2015年,國民教育一線老師們就已經興起一波搶退潮。面對少子化浪潮,教育部與校方順著退休潮施行「多退少補」,亦即「鼓勵退休,但不補新進,改以聘用代理或兼課教師」,這是代理教師、兼任教師人數增多的背景。然而這股退休潮在新政府確立了年改方針之後,又被「延退潮」取而代之。這代表著,年改的關鍵問題並不在於老師們在意願上的接受與否,而是改革之後,會讓他們為了拿較高的退休金而延遲退休。

「老老師退不去、新老師進不來」,形成了教育現場新陳代謝不良的惡性循環,也讓國、高中教育現場出現難題。青春叛逆期的學生,嗆罵老師、肢體衝突等事件三不五時便發生,而中小學老師一天上課八小時,下課後還要花時間備課,若年紀太大,體力難以負擔。袁筱梅說,老老師雖然有經驗,但體力畢竟不如年輕人,加上和學生間代溝嚴重,並不符合家長期待。

把時間花在學生身上,或自己的前途上?

作為代理教師,到底要把時間花在學生身上、還是花在自己的前途上?反過來說,考上的人難道都是那些很會讀書考試、做備審資料,但真正花時間為學生付出、認真的老師卻被刷掉?

然而,在當前的台灣教育現場,即便應該「有體力」與中學生周旋的年輕老師,恐怕有許多人也已為成為正式老師而筋疲力竭。代理教師每年暑假都會報考教甄,每年平均約花費一到三萬不等的費用報名,這對低薪的青年教師來說,不啻是沉重的經濟壓力。而代理教師每天除了努力備課、批改作業、認真與學生互動外,為了考試,夜晚或週末還要苦讀自修,萬一沒考上,工作就沒著落。

「這實在是分身乏術。作為代理教師,到底要把時間花在學生身上、還是花在自己的前途上?反過來說,考上的人難道都是那些很會讀書考試、做備審資料,但真正花時間為學生付出、認真的老師卻被刷掉?」張穎萱的直白,道出了代理老師的無奈。以今年為例,公立高中開出一個缺,報考人數就湧入130人,其中卻僅一人能成為正式老師。

張旭政預言,年改實施後,未來幾年中小學幾乎不再可能出現缺額,進而造成有志於投身教育的青年打退堂鼓,不僅相關師培機構招生難,未來師資品質更讓人擔心,「可以想見,中小學教育會有一段師培空窗期,台灣師資會出現斷層,情況至少會延續十年左右」。

他表示,對於代課老師而言,工作處於不安定狀態,今年教完明年不知道有沒有工作。假如有幸被聘為正式教師,接下來幾年又可能面臨超額資遣問題。建議未來在教師任務調整上,可以利用政策引導,讓資深老師授課節數減少,轉型成為輔導新進教師工作,藉此增加缺額與節數,給年輕老師留口飯吃。

對此,教育部師培司司長鄭淵全表示,培育一名教師,平均需要至少五年時間,目前台灣的教師儲備量是足夠的,但考量許多儲備教師畢業後幾年,受限於大環境或個人因素決定轉行不當老師,再加上各大學相關科技招生問題,教育部不可能中斷師資培育腳步。

然而他也坦承,目前教育部核定一年幼教招生員額約1000名、小學約2000名,中學則有4000名。以教師資格考試通過率約5成多估算,中學部分確實培育過多師資,後續教育部也會與各師培大學好好討論,縮減中學階段師培名額,但不會讓台灣師資出現斷層。

光是老師們的「汰舊換新」並無法保證良好的教學,「汰差換好」才能真正確保教學品質。圖為2016年1月,總統選舉期間,學生正在過馬路。

教師年金改革固然是社會轉型過程中必須面對的難題,雖然「受教品質」難以量化,但老師們對生計、養老問題的憂慮,或許將為二、三十年後的台灣人才問題,帶來全面性不利的影響。圖為2016年1月,總統選舉期間,學生正在過馬路。攝:Ulet Ifansasti/Getty Images

一位不願具名的教育部資深官員表示,《師資培育法》自從1994年修正後,師資培育開始以「自費為主、公費為輔」,主要集中在偏遠地區、原住民鄉鎮與離島,一年約有300多名左右。由於公費生的運作方式是「先有需求才開缺」,因此假若地方縣市政府與國教署高中職沒有缺額,未來三五年內很有可能不會出現公費生。張旭政對此表示憂心,他認為,每個行業都需要優秀人才作為骨幹,公費培育制度必須保持,才能吸引優秀人才進入教師職業,也許可以促進新進教師進入校園。

但是,資深官員對此深具信心,認為這個問題不會發生。因為公費有就業保障,錄用學生通常成績必須非常優秀,按未來政策方向而言,公費生制度不僅不會就此消失。該名官員更樂觀預言,隨著台灣交通便捷、偏鄉生活機能提升,當偏鄉越來越不偏,老師們願意落地生根的機會也會越來越高。然而,這樣的想法是否過度樂觀,誰也說不準。

鄭淵全則認為,偏鄉地區的師資穩定必須與都市有不同思考方式。偏鄉之所以缺老師,主要關鍵在於縣市政府因為擔心超額併校而不敢開出正式缺。《偏遠地區學校教育發展條例》除了考慮延長公費生服務年限外,也考慮讓偏鄉代課老師不必每年重新招考,應改以「三年一聘」的制度,穩定偏鄉師資,防止頻繁流動。

「還是希望能當一個好老師」

年金什麼的,只要符合分配正義,我其實不太在乎未來被砍掉一些。就算(年金)被砍吧,當老師仍是我覺得最適合、最想做,也最符合我的信仰的工作。

處理完課堂以外的雜務,窗外已是黃昏,盞盞街燈疲倦地綴著臨暗的台北。蔣文衡背著包包,站在川流馬路邊等公車。為了省房租,蔣文衡居住在離學校約45分鐘車程的新北市。今晚,他將如常外食打發掉晚餐,再回到住所。「現在的薪資勉強還可以在台北縣市生活啦。而且,節省一點的話,扣掉房租和其他生活花費,我每個月還能存個五千到一萬,還不錯吧!」蔣文衡苦中作樂,不忘說笑話給自己打氣。

「就算年改砍了我們未來的退休金吧,我為了老師這個志業,已經投入好多年的努力,若要放棄,我也不知道還能做什麼了。總還是希望能當一個好老師吧。」當張穎萱被問到同樣的問題時,懷有15週身孕的她也是這麼回答:「年金什麼的,只要符合分配正義,我其實不太在乎未來被砍掉一些。就算(年金)被砍吧,當老師仍是我覺得最適合、最想做,也最符合我的信仰的工作。」

在日漸惡劣的環境中,仍滿懷「作育英才」的熱忱與拼勁,如蔣文衡、張潁萱這樣的基層教師,曾是台灣社會的基石,也是戰後經濟高度發展的基礎條件。教師年金改革固然是社會轉型過程中必須面對的難題,卻未仔細關照改革衍生的各種連鎖效應,讓年輕的教育工作者沒有安全感、難以完全專注於日常教學工作,或將大規模影響「00後」乃至「10後」學生的教育品質。雖然「受教品質」難以量化,但老師們對生計、養老問題的憂慮,或許將為二、三十年後的台灣人才問題,帶來全面性不利的影響,無疑將是台灣政府解決棘手的年金改革之後,下一個必須面對的艱鉅考驗。

(蔣文衡、張潁萱、李妍君為化名)

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