深度 北京切除 評論

梁啟智:64年前港英建公屋安置災民,為何北京難作參考

當年港英政府想的是如何在強權邊緣保住自己的一點點利益,今天的中國講的是「全國一盤棋」,人都成棋盤上的士象卒了。


1950年代,石硤尾大火令數以萬計居民無家可歸。港英政府首先在附近興建兩層高的平房安置災民,然後再興建一系列29棟六至七層高的徙置大廈,成為了今天的石硤尾邨。圖為1965年香港公共屋邨面貌。 攝:Richard Harrington/Three Lions/Hulton Archive/Getty Images
1950年代,石硤尾大火令數以萬計居民無家可歸。港英政府首先在附近興建兩層高的平房安置災民,然後再興建一系列29棟六至七層高的徙置大廈,成為了今天的石硤尾邨。圖為1965年香港公共屋邨面貌。 攝:Richard Harrington/Three Lions/Hulton Archive/Getty Images

在歷史洪流面前,數以百萬計的社會底下層為了存活湧進城市。面對居住空間的不足,他們絕大多數都要在城市邊緣的違章建築中寄居,拼命工作希望下一代可以過得更好。一場無情的大火,揭露他們所住之處有嚴重的安全隱患。政府面前有一個十字路口:要驅趕,還是要安置?

我說的是港英政府,時間是1953年。當時,港英政府面對的是過百萬因為國共內戰逃到香港的難民,他們就在山邊搭起木棚過活。一場大火把位於石硤尾的木屋區移平,數以萬計居民無家可歸。港英政府首先在附近興建兩層高的平房安置災民,然後再興建一系列29棟六至七層高的徙置大廈,成為了今天的石硤尾邨。自此,公營房屋逐漸成為香港房屋政策的重點,建設標準也越來越先進,如從共用廁所發展成獨立廚廁。至今,有330萬港人居於資助房屋當中,佔全港人口四成半,每個新發展區首先入伙的都是公共屋邨,是維港以外的香港城市奇觀。

世事往往以驚人相似的模式出現。近日北京政府大規模驅逐居於城市邊緣的外來打工者,據稱和早前於順義區李橋鎮和大興區新建二村發生的大火有關。政府人員通過斷水斷電等的粗暴方式,迫令這些外來打工者在極短時間內遷離居所,在寒風下沒有任何救濟或過渡措施。要到了事情鬧得網上民情洶湧,當地政府才開始推出緊急安排。為什麼64年前的港英政府會選擇安置災民,今天的北京政府卻選擇驅趕?

從土地資源的角度出發,香港的公營房屋政策其實是一個賺錢項目來的。有調查指出,通過多層大樓的安置模式,港府只要用三分之一的土地便可清理原來的木屋區。剩下來三分之二的土地,就可以變賣了。圖為沙田瀝源邨。
從土地資源的角度出發,香港的公營房屋政策其實是一個賺錢項目來的。有調查指出,通過多層大樓的安置模式,港府只要用三分之一的土地便可清理原來的木屋區。剩下來三分之二的土地,就可以變賣了。圖為沙田瀝源邨。攝:林振東/端傳媒

建公屋目的──幫資本家?治安?衛生?土地資源?

香港公營房屋政策的來源,學術上有不少討論。很多學者都不滿足於把公屋視為港英政府的惠民措施,嘗試從當時香港的政治經濟脈絡中尋找答案。把這些討論借來一用,或許也能幫助我們思考北京政府可能在想什麼。

對香港公營房屋政策其中一個最有名的解釋,來自曼威.柯司特(Manuel Castells)。他認為公營房屋實為政府對資本家的間接資助。回到1950年代,中國參與韓戰引發了國際禁運,香港本來的轉口港角色大受打擊。與此同時,逃避內戰而來的中國難民帶着勞動力和創業精神,為香港發展加工製造業帶來有利條件。早期興建的不少公共屋邨都是建立在當時新興工業區的週邊,為提供廉價勞動力帶來便利。如是者,公營房屋應該被理解為政府動用公共資源為資本家興建的工廠宿舍。

如果這個說法屬實,則今天的北京政府並沒有多大誘因做同類的安置工作。現在的北京講求「疏解北京非首都功能」,保定市要承接首都功能,現在又要辦雄安新區。別說一般產業,就連金融後台服務也想遷走,已經和當年輕工業發展蓬勃的香港完全不一樣。

不過,並非所有學者都同意柯司特的觀點。畢竟,如果只是要提供廉價勞動力,就讓貧民繼續住在貧民窟也可以,毋須政府操心。政府要對付貧民窟,一定是有本身不喜歡貧民窟的理由。從這進路出發,有不同學者提出了治安、公共衛生,以及土地資源的角度理解。

殖民者來到陌生的地方,本身就害怕任何的不穩定因素。英國人在香港喜歡住在山頂,就是害怕山腳下濕熱的氣候會讓他們生病。港英政府常常要求華人地主改善居住建築,後面也有害怕瘟疫的考慮。另一方面,當城市中出現過百萬的流動人口,說不定當中有幾個國民黨或者是共產黨的特務,正在等機會聚眾生事。把木屋區的貧民都遷進現代化管理的公營房屋,最起碼以後要抓人也有門牌號碼可對應。用中國的政治術語來說,這些都是維穩問題。

從土地資源的角度出發,城市邊緣的違章建築是浪費土地潛力。如是者,香港的公營房屋政策其實是一個賺錢項目來的。有調查指出,通過多層大樓的安置模式,港府只要用三分之一的土地便可清理原來的木屋區。剩下來三分之二的土地,就可以變賣了。城市土地無論在北京和在香港都十分值錢,城市邊緣換個角度看就是城市擴張的地方,土地升值潛力特別大。

來到今天的北京,通過土地整理來達至維穩功能的邏輯基本相通,但實踐的方式並不一樣。最起碼,中國政府今天介入和掌控中國民間的能力,遠遠高於當年在香港華人社會當中的港英政府。因此,中國政府可用的手段更為直接,甚至更簡單粗暴。

2017年11月28日,北京大興區西紅門鎮新建二村發生重大火災事故,造成19人死亡,8人受傷。火災發生後,北京市立即部署安全隱患大排查大清理大整治專項行動。
2017年11月18日,北京大興區西紅門鎮新建二村發生重大火災事故,造成19人死亡,8人受傷。火災發生後,北京市立即部署安全隱患大排查大清理大整治專項行動。攝:Ng Han Guan / AP

港英的別無選擇,北京的無比自信

說到這兒,我們得處理一個北京和香港的重要分別。香港地方有限,三面都是海,北面有深圳河為界,不能如北京一樣以攤大餅的方式擴充。因此,港府在拆除木屋區之外還要想辦法安置居民,不一定是因為出於好心,而是他們無可選擇。當年的難民就是因為害怕共產黨才前來香港的,不會因為港府拆屋便遷回中國。如果只拆除而不安置,木屋區便會如「擠氣球」一樣在香港境內的別處重現,問題沒有解決。只有安置,才能治本。

說到「擠氣球」的觀點,另一位研究香港公營房屋政策的學者艾倫.史莫特 (Alan Smart)認為,過往其他學者的解釋都不足以說明這政策的成因。他跑到檔案館中翻查紀錄,並提出一個從中港關係出發的理解:如果港府實行只拆除而不安置的政策,過程中引起的社會動盪可能會為共產黨提供介入香港事務的藉口。這個觀點和其他戰後香港社會的研究類同,也有不少學者認為1970年代港府大幅改善管治,和1967年時文化大革命觸發香港暴動相關,善治的目的就是要穩住管治。

反轉過來看,今天的北京政府選擇了和當年港英政府不一樣的做法,也可說代表了他們現時並沒有或覺得不需要有同樣的危機意識,反而對自己的管治無比自信。當然,你也可以說兩者的目光本身就不一樣。當年港英政府想的是如何在強權邊緣保住自己的一點點利益,今天的中國講的是「全國一盤棋」,人都成棋盤上的士象卒了。

最後提一下,現在的香港政府已經不是當年的港英政府。九七前的殖民地夾在中英兩國中間,要通過善治來避免外力介入。然而當那個外力已變成了今天的北京政府,也就不再有此需要。早陣子特首林鄭月娥還說過香港不用再增加出租公營房屋呢。

(梁啟智,美國明尼蘇達大學地理學博士)

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