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烏克蘭民主改革(下):「雜牌軍」聯盟,不在開放政府路上舉白旗

作為至今唯一持續的國家改革,ProZorro 試着從一個數位採購系統,成為擴大改革同盟、培養公務員文化,和凝聚人民改革意志的工具。


經過 2014 年 93 天的流血抗爭、總統出逃、俄羅斯入侵,夾在俄羅斯與歐盟之間的烏克蘭,面臨的不只是國際政治板塊的碰撞,內部也像火山一般,各方勢力不斷對抗。 攝:Tasos Markou/NurPhoto via Getty Images
經過 2014 年 93 天的流血抗爭、總統出逃、俄羅斯入侵,夾在俄羅斯與歐盟之間的烏克蘭,面臨的不只是國際政治板塊的碰撞,內部也像火山一般,各方勢力不斷對抗。 攝:Tasos Markou/NurPhoto via Getty Images

「烏克蘭的公務系統並不是一個你會稱為『理想』的工作環境,」一位名叫麥克斯.奈尤道夫(Max Nefyodov)的公務員接受 g0v.news 採訪時,提到政府內部改革派與既有勢力的對抗,「但我覺得我必須為我的國家貢獻些什麼,我不是一名軍人,我沒辦法在前線作戰,但是我可以做的,是試着去幫助經濟起飛,試着打擊貪汙。」

經過 2014 年 93 天的流血抗爭、總統出逃、俄羅斯入侵,夾在俄羅斯與歐盟之間的烏克蘭,面臨的不只是國際政治板塊的碰撞,內部,也像火山一般,各方勢力不斷對抗。安定,還太遠;而改革,只剩下從街頭反抗運動誕生的政府採購數位系統 ProZorro 繼續進行着。

擴大合力推動 ProZorro 的政府、企業、公民聯盟,把背景各異的雜牌軍變成「金三角」,是烏克蘭經濟發展與貿易部政府採購處處長亞歷山大.斯塔羅杜布謝夫(Olexandr Starodubtsev)、國際透明組織烏克蘭分部創新計畫部主管維克特.納西利亞(Viktor Nestulia)等上百名 ProZorro 志工,試着挑戰的策略。如今,陣容中包括知名律師、國際顧問等,「必須要快,因為他們又開始把人民推出政府之外了,」納西利亞說。

培力基層公務員,築起最有力的屏障

知道改變之窗可能隨時關上,得到的官位,也可能隨時被撤換,於是除了民間合作的 7 個平台、去中心化的布局,基層公務員,是改革雜牌軍必須拉攏的對象。來自企業的斯塔羅杜布謝夫,便用人力資源管理的方式,展開與公務員的對話。

「首先就是讓他們知道,他們不會被取代,」把採購系統改革、數位化,視作對個人職涯的加值進化,「告訴他們為什麼要這麼做、未來國家要往什麼方向走,」斯塔羅杜布謝夫說着企業界常見的詞彙,給願景、給資源、給能力,同時善待每一個公務員、定期跟他們一同檢視新機制的問題,像是企業帶領員工前進一樣,從開放政府出發,最終改造文化,政府體質才可能從根本改善。

為了讓在第一線操作採購案的他們,能夠加入「聯盟」,未來順利地使用數位採購平台,至今,光是斯塔羅杜布謝夫自己做的教育訓練就超過 200 場,參與實體訓練的公務員就超過 2 萬名,線上的影音教學、示範,以及超過 3 千人的臉書社團,也成了從基層到中央,小公務員們串連的工具。

讓基層公務員真心相信並感受到新系統的價值,即使雜牌軍們又被趕出政府了,最直接的使用者(公務員),也將成為阻擋惡勢力再起的屏障之一。

ProZorro 金三角讓政府賬房變透明。
ProZorro 金三角讓政府賬房變透明。圖:g0v.new

企業、政府之外,金三角中另一端是公民,也是金三角之中,握有選票、影響政治人物的角色。

把公民拉進來,讓打貪變成「全民遊戲」

但,「我們發現自己真的是做夢的人,」納西利亞笑說,作為從街頭出發的團隊,ProZorro一開始設想公民們會是平台最高度的使用者,但隨着抗爭結束,人們顧溫飽都來不及了,怎麼有時間盯着數據庫,好好監督政府呢?

至今,除了平台業者之外,反而是公務員們(不管是檢調單位還是執行採購)拿下使用頻率最高的寶座。為了補足公民的參與,ProZorro 號召 19 個專業公民組織,以他們的需求出發,在去年架設了專門用來監督政府採購案的入口網站 DoZorro。同樣通向中央數據庫,但在 DoZorro,不只是讓各團體可以按照發包單位、地理位置、執行階段等,尋找各個標案,找到可疑處向上呈報後,還可以得到代幣,設計獎勵機制,讓各組織貢獻專長。

由上百名背景各異的志工組成,ProZorro 從一個數位採購系統開始,要挑戰反轉烏克蘭的公部門體質。左 1 為主導 ProZorro 核心人物斯塔羅杜布謝夫。
由上百名背景各異的志工組成,ProZorro 從一個數位採購系統開始,要挑戰反轉烏克蘭的公部門體質。左一為主導 ProZorro 核心人物斯塔羅杜布謝夫。圖:ProZorro Facebook Page

同一平台上,公務員們也可從過去標案的合作經驗為得標廠商評分,每週一次,按照 11 種分類(學校、水公司、郵局、社會服務等),每種分類選出最好、最不推薦的三家廠商。

綜合公民團體與公務員各自監督的結果,成為另一座數據庫,讓民眾、媒體、公民組織,得以追蹤可能出錯的標案。平台上線前 3 個月,就被檢舉了 400 多起可疑之處,半年不到,就有 6 萬個不重複拜訪者,留下 1700 條回饋。「我們從代幣的設計開始,是為了讓它遊戲化,吸引更多民眾參與,」納西利亞說。

起頭、建立聯盟,下一步是建立透明的開放文化,用大數據演算,鼓勵企業、公民、政府,持續地運用平台,不讓反撲力量能夠輕易終止它。因此除了 DoZorro,另一個 Bi .prozorro.org 平台,則是為了企業而做的入口網站,試圖讓政府採購市場資訊透明化後,從企業的需求提供數據分析,例如各區域的採購需求統計、季節性的商品需求、按廠商特性的標案統計等,鼓勵更多企業參與,讓政府採購市場能夠健康發展,最終,每一塊稅金花得更值得。

「當時建起的聯盟,能否越擴越大,將是關鍵,」斯塔羅杜布謝夫在跟時間賽跑,因為「推力」越來越大,包括來自國會數次提案廢除 ProZorro 的壓力、擋下配套監督法案長達 9 個月的阻力,或是即使 ProZorro 上記錄了貪汙犯法的證據,政府就是不執法等復辟的「蠻力」。

ProZorro「雜牌軍」聯盟聯手對抗舊勢力。
ProZorro「雜牌軍」聯盟聯手對抗舊勢力。圖:g0v.news

「對事不對人」,成為改革關鍵

如果 ProZorro 失敗,將不是烏克蘭在政府採購改革路上,第一次舉起白旗。

2008 年,一名烏克蘭國安單位成員向媒體爆料,國家採購委員會跟「旗下」的政商集團,單是 2007 年就盜走了國家十億美元。媒體、社運團體與檢調單位,在消息曝光之後一路追查,凍結了當時的委員會。加上之後來自世界貿易組織以及歐盟的審核,幾番對政府採購的除弊,都敗給了根深蒂固的貪腐文化。

2014 年開始,對政府採購的第二次改革挑戰,除了生態系、金三角的建立,核心成員、社運份子尤里.巴奇(Yuriy Bugay)認為,ProZorro 「對事不對人」的改革方向,加上政治人物對科技運用陌生,是他們突襲成功的關鍵。

「如果你改變遊戲規則的同時,不直接地指着某一個人,他們(政治人物)根本不會注意到你,不把你當一回事,」巴奇回想,「而這一點幫了 ProZorro 很大的忙。」

數據中心、平台、即時運算等字眼所代表的改變,政治人物不僅無法想像,還對願景嘲笑。 「當他們開始感覺到不對,開始阻擋我們的時候,已經來不及了,一切已經開始奏效了。」Beta版的 ProZorro,在測試前期就被「金三角」拉着政府部門、NGO、廠商試用,快速交出漂亮成績單,獲得國際重要獎項。在新舊政府交接之際,誰敢與改革之旗對幹,誰不搶着聽人民意見?

2013年11月21日,當時烏克蘭時任總統亞努科維奇(Viktor Yanukovych)突然停止簽署與歐盟的經濟合作進程,導致反對者舉行大規模示威,抗議持續幾個月之久。圖為2013年示威者控制了基輔的梅丹廣場的人流,要求總統辭職。
2013年11月21日,當時烏克蘭時任總統亞努科維奇(Viktor Yanukovych)突然停止簽署與歐盟的經濟合作進程,導致反對者舉行大規模示威,抗議持續幾個月之久。圖為要求總統辭職的示威者。攝: Victor Boyko/Getty Images

改變,正在國家各角落浮現

於是,ProZorro 在金三角「裏應外合」下,從一開始,就卡進了位,讓它成為至今還難得存活的改革方案。從國際排名來看,在國際透明組織的貪腐指數中,烏克蘭從 2013 年的 144 名緩慢爬升至 2016 年的 131 名;從實況來看,小至地方家長會運用 ProZorro 防止學校盜用公款,大至中央健保體系省下18%預算,區域醫學中心省下三分之一預算、免費供窮苦癌症病人一個月的治療等故事,在國家各角落浮現。

如今,斯塔羅杜布謝夫在矽谷拜訪 Google 等大企業,躲避政爭外也尋求外援,納西利亞則用遊戲化的機制繼續激勵人民參與,企業等平台業者則在政府不執法之下,對國家採購市場又開始失去信心,組成協會準備遊說。社會怒火,在貪腐被具體的數據呈現後,快速蔓延。

曾經,ProZorro 被看作百萬人街頭起義的終章,3 年過去,政府的回答,卻可能讓 ProZorro 成為下一場革命的序曲,「我們那時候還開玩笑,說 ProZorro 的建立是為了開始下一場革命,現在,好像真的在實現了。」維克特回憶與公務員間曾經的玩笑話 。

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