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烏克蘭民主改革(上):在貪腐國度裡,用大數據打開政府賬房

來自街頭的人們,用公民科技的力量監督政府如何花錢,不僅讓過去政府採購的錢坑黑洞變透明,至今也為烏克蘭省下近400億元。


2013年11月,當時烏克蘭時任總統亞努科維奇(Viktor Yanukovych)突然停止簽署與歐盟的經濟合作進程,導致反對者舉行大規模示威,抗議持續幾個月之久。圖為2014年2月20日,反政府示威者在獨立廣場與警察發生衝突。 攝:Jeff J Mitchell/Getty Images
2013年11月,當時烏克蘭時任總統亞努科維奇(Viktor Yanukovych)突然停止簽署與歐盟的經濟合作進程,導致反對者舉行大規模示威,抗議持續幾個月之久。圖為2014年2月20日,反政府示威者在獨立廣場與警察發生衝突。 攝:Jeff J Mitchell/Getty Images

與烏克蘭人談政府採購,他可能會從電子商務開始談起。

「(投標)就像買衣服一樣,你(指企業)可以挑不同的平台,」烏克蘭經濟發展與貿易部政府採購處處長亞歷山大.斯塔羅杜布謝夫(Olexandr Starodubtsev)說,當政府開始一門採購,在烏克蘭,至少有 7 個平台上看得見標案內容,各平台服務、收費不同,就像不同電商平台賣衣服一樣,「標案平台」們也在各處打廣告,吸引廠商。

他們也用大數據。在烏克蘭政府採購數位系統 ProZorro 上,大大小小的政府部門開出標案後,就進了數據庫,每筆投標、每次競標,直到標案的執行、檢核等,都在中央數據庫裡,政府花錢採購是否高出市價、標案設計是不是獨厚某家廠商,還有投標廠商的滿意度、對政府的回饋等,都藏不住。平台上還設計了「吹哨者」系統,讓廠商檢舉官員、揪出不平等的標案,查賄,從此變成「即時」,反貪腐的官員,理所當然成為 ProZorro 最忠實的使用者。

ProZorro 是什麼?
ProZorro 是什麼?圖:g0v.news

與一般電子商務平台不同,ProZorro 的所有數據,都是公開的。

不只把政府的賬房全部公開,ProZorro 還開發出不同平台,進一步讓公民團體監督、讓企業找到理想的標案,等於領著你進國家賬房查帳、找賺頭,讓數據發揮出最大價值。

根據國際透明組織與 ProZorro 統計,2014 年至今,ProZorro 釋放出的價值,是為國家省下 11 億歐元(約新台幣 395 億元)。

超過 116 萬採購案在此上架,平均每個標案省下 13% 的花費,「因為更公平的競爭、更多人來投標了,」斯塔羅杜布謝夫說。在某些部門,幾乎是從寡占市場走向開放,至今每個標案平均有 2 個以上的廠商競標,各政府部門合作的不重複得標廠商數量,平均值也上升了45%,代表有更多企業開始加入政府採購市場。全透明的帳目,則減低了賄賂的可能。

這一切,對大部分國家,包括投標廠商必須到場購買紙本標案的台灣,根本是烏托邦,因為是紙本進行,從標案內容、競標過程、預算執行,若不是民意代表,一般民眾幾乎對其一無所知。換句話說,平均占全球政府預算三分之一的政府採購,不僅可能是座黑箱,還是容易餵養企業、讓政治人物沾上貪腐的黑洞。

在ProZorro系統上,所有烏克蘭政府採購案的數據都公開,全透明的帳目減低了賄賂的可能。
在 ProZorro 系統上,所有烏克蘭政府採購案的數據都公開,全透明的賬目減低了賄賂的可能。圖:ProZorro Facebook Page

兩年內,烏克蘭卻從紙本走向數位,從不透光走向公開,ProZorro 不僅在 2015 年被烏克蘭國家轉型委員會選為最佳政府改造方案,被歐洲復興開發銀行(European Bank for Reconstruction and Development,EBRD)列為電子採購系統的典範,還在 2016 年連拿世界政府採購、開放政府大獎兩座首獎。

「人們受夠了!」93天抗爭拉開改革序曲

當民主國家接連陷入信任危機的黑暗時代,ProZorro 的故事,成為全球最耀眼的火花。火花的代價,卻來自 2013 年底,百萬烏克蘭民眾與《衛報》口中「最貪腐政府」的對撞。

93 天對峙、1200 多名民眾受傷,60 餘人失蹤,近百人死於軍隊、警察的槍口、鐵棍之下,這是 ProZorro 誕生前的劇碼,一場在「橙色革命」十年後,至今未停的醒悟與動盪。

2013、14年交界的冬天,烏克蘭首都基輔道路上的雪,混著血。被占領為臨時醫療站的工商大樓,被軍隊縱火燒黑,獨立廣場上軍車衝撞、燃燒彈畫過天空、狙擊手「咻、咻」一槍一槍射倒群眾。屍體只能被拖到一旁的修道院,只有在那裡,特種部隊無法進入帶走屍體,「創造」失蹤。

這場動盪,來自當時的烏克蘭總統維克多.亞努科維奇(Viktor Yanukovych)突然停止簽署與歐盟的經濟合作進程。眼見俄羅斯以金錢攻勢,讓亞努科維奇拉著國家轉身,民眾上街抗議,人數太多、驅逐不散,政府再頒《反抗爭法》(anti-protest laws),從此 5 輛車共行是違法、戴安全帽上街違法,任何集眾遊行都是違法。

2014 年 2 月 18 日,抗議進入第 3 個月,民眾要求修憲限制總統權限。2 月 20 日,政府強力鎮壓,88 名民眾喪生,成為烏克蘭 70 年來最血腥的一天。

2014年2月19日,在烏克蘭的基輔,反政府示威者守在獨立廣場外,與警察抗衡。
2014年2月19日,烏克蘭基輔,反政府示威者守在獨立廣場外,與警察抗衡。 攝: Brendan Hoffman/Getty Images

「那時候,每個人急著要幫國家出力,」如今管控國庫採購系統 ProZorro 的斯塔羅杜布謝夫,就來自當時街頭,企業家出身的他站在數十萬人中喊著「總統下台」。

「人們受夠了,連多一天也無法忍受,」斯塔羅杜布謝夫說。

當時,一名年輕女子的網路文章快速流傳,「我希望生活在一個讓我相信政治的烏克蘭,那裡自由,沒有恐懼,政府不腐敗,與貪腐醜聞無關,那裡道路通暢,我的醫生母親可以有一份體面的工資,而不是每月 200 歐元。」

從 1991 年獨立以來,烏克蘭經濟一路下沉,是民眾怒火的遠因。

「小偷們,讓烏克蘭跛腳了,」《衛報》如此形容。前烏克蘭總檢察長辦公室接受路透社採訪時透露,在 2010 年到 2014 年間, 每年年度總支出有五分之一進了官員的口袋。前衛生部長奧雷各.穆斯(Oleg Musy)指出,光是醫藥預算,就有 3 到 4 成被貪腐「吃掉」,醫院組織於是出現「自食其力」的潛規則,靠向民眾索賄維持運作,平均每一個烏克蘭人,每年向醫院賄絡金額約 41 英鎊(約新台幣1600元)。

無效率與貪腐的政府,讓經濟產值曾與波蘭相當的烏克蘭,在2013年抗爭前落到波蘭的三分之一,同時,金字塔頂端的政商權貴,登上極富之頂。例如亞努科維奇。投奔俄羅斯後,他的市郊豪宅曝光,以百萬美元計的畫作、雕像、陶瓷等,已放不進住宅,只能堆放在車庫。

總統逃了、上百條人命也賠上了,93 天的抗爭,讓學生,宗教領袖、老師、企業界、律師等各種背景的公民,在廣場上聚頭,他們組成獨立廣場委員會,一路討論國家未來的願景,在亞努科維奇出逃後,要求組成過渡政府的成員,不能有前朝政府背景、必須沒有侵犯人權紀錄,且不能是烏克蘭百名富人俱樂部,展現對過去權利階級的徹底不信任。

從公開政府如何花錢,建立信任的第一步

「一直到現在,我們都在試圖重新建立民眾與政府間的信任,」國際透明組織烏克蘭分部創新計畫部主管維克特.納西利亞(Viktor Nestulia)說。抗爭當時還是軟體工程師的他, 如今是帶領國際透明組織烏克蘭分部以數位工具監督政府的領導人,ProZorro 是其中的專案之一。

ProZorro,就是建立信任的第一步,他們認為,政府如何花錢,公開、透明、所有人都能監督,是腐敗的烏克蘭,能否再起的關鍵。

一場革命,催生烏克蘭第一個開放採購系統──ProZorro 大事紀。
一場革命,催生烏克蘭第一個開放採購系統──ProZorro 大事紀。圖:g0v.news

上百名參與的志工,定義出 3 種需要排除的目標:不需要的採購案、高過市價的預算、獨厚特定廠商的標案門檻。但要處理的政府標案數量太多,為達目標,紙本的採購流程不能存在,數位化,是斯塔羅杜布謝夫被烏克蘭新任經濟部長聘用後,第一個待辦事項。

從廣場到經濟部的會議室,群眾在 ProZorro 誕生過程中扮演推手,不同背景的他們宛如雜牌軍,而「這是 ProZorro 最特別、也是成功的核心原因。」觀察世界 30 餘國政府採購改革的開放採購國際夥伴(Open Contracting Partnership)執行長蓋文.海曼( Gavin Hayman)觀察。

「雜牌軍」的組成,有商業、科技背景,甚至有電子商務平台業者,於是從初期,「(就)已經從企業、公民、政府三種角度出發思考了,⋯⋯ 因為我們很清楚,這些角色缺一不可,」納西利亞說,雖然還是初期,但讓政治人物、民眾、企業等,了解 ProZorro 的改革能夠給他們什麼,是這個聯盟誕生的關鍵。

與其他國家相比,聯盟之中最特別的是 7 家平台業者和他們帶來的思維,不只從企業角度出發思考政府採購,還把「建立市場」的觀點納入改革的規畫中,讓政府採購成為一個生態系,從發標的公務員、投標的企業、「出錢」的民眾、監督的民意團體,都當作這個機制的顧客。

讓政府採購系統有如商用平台般,以此砍掉重練,不但讓政府採購的改革不沾上反商情節,還讓更多中小企業能夠競標、過程更透明,也減低公務員的成本,同時確保納稅公民也能使用這套系統,參與其中。

讓政府採購市場,不被貪官奸商霸占

於是,成果就是政府能以更實惠的成本,得到最好的服務或產品;走在正道上的企業,也能吃到過去被霸占、無效率的政府採購市場。而軟體採用開源、資料全都即時公開,也讓民眾一點一滴重建與政府的信任。

ProZorro 的系統雛形,最終與股票交易市場相似。中央的標案數據中心,由政府建置控管、訂定交易規則,而各商用平台,就像是證券交易商,打造網站介面、提供服務,吸引買家(投標企業)上網投標,投標者須向平台繳費,而費用則用政府與平台以四六分,政府的收入,再投入數據中心的建置。

多平台的競爭其實也讓政府受惠,各政府單位可選擇服務好、易操作的平台,上傳標案,任何平台最終都會將資料匯流於中央資料庫,過程中政府不須向平台繳交費用。同時,平台還肩負起打廣告、辦招商會的責任,以及與政府合作,辦理推廣與教育訓練。

七家平台業者,有的從街頭開始參與,有的被同業號召而來,本來為各大銀行、企業提供招標服務的他們,不僅拿出三萬五千美元,在政府尚未正式投入資源前,建置第一版數據中心、開發各自的網站介面,也帶進了第一批測試新系統的投標廠商。直到 2016 年 8 月初期實驗結束,ProZorro 系統成為國營企業,被全國各地大規模採用後,平台們取代政府成為吸引投標的主力。未來,他們要成立政府採購電子商務平台協會,與政府繼續對話,作為對應其他遊說者的策略。

「平台業者的存在、聽他們的需求,是為了讓生態系成長得快一些,」斯塔羅杜布謝夫分析,政府部門龐大、又有太多制度性的限制,動不快,很多事必須靠平台推動,加上平台對市場的敏銳度,可以為採購部門帶來貼近現實的反饋。

2016年4月,烏克蘭首都基輔,市民在街上的攤販處購物。
2016年4月,烏克蘭基輔,市民在街上的攤販處購物。攝:Tasos Markou/NurPhoto via Getty Images

前朝復辟勢力,成了改革路上的危機

建立生態系,不只是讓政府採購市場活絡,「最重要的是,讓這市場『去中心化』,之後,一切就很難走回頭路了。」斯塔羅杜布謝夫語氣突然一沉,從興奮的解釋,開始謹慎慢言。

雖然連拿世界大獎,雖然成為各國重建信任的典範,接受我們專訪的斯塔羅杜布謝夫與納西利亞,從官方與民間角度,都透露出了危機感。

只用兩年完成立法、修正採購程序、線上採購合約標準化、建立電子政府採購系統,還有了商用和公民團體用的開源軟體,斯塔羅杜布謝夫卻在採訪的大部分時間,表達對「速度」的不滿。「 這扇改變的窗,正在關上。如果不是我們得獎,我們可能就跟其他改革計畫一樣(消失)了,」斯塔羅杜布謝夫說。

原來,新上任的政府,官員一個接一個換,ProZorro 系統還在前期測試,就已換了兩任經濟部長,而前朝體制中的商人、幕僚,接連以媒體、網路謠言,抹黑 ProZorro,甚至透過採購官員,試圖影響 ProZorro 的運作,像是干預修法、煽動公務員不要使用。

除了內憂,還有外患,2014 年 3 月直到隔年 2 月,俄羅斯在烏克蘭南部、東部發動的一系列軍事與非軍事衝突,造成超過 4 千名軍人與平民喪生,傷者超過 9 千人,動蕩不安加上俄羅斯的干涉,在幣值與貿易受阻之下,世界銀行估算2014 年烏克蘭經濟衰退約 8%,2015 年經濟成長率甚至掉到-10.9%;內外挑戰,讓大部分的改革走上停滯、預算取消,甚至在舊勢力回歸後變本加厲。

雜牌軍遇上政治現實與威脅,該怎麼辦?「只能讓聯盟擴大,不斷擴大,」剛與 Google 見面,人在矽谷接受我們電訪的斯塔羅杜布謝夫說。

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