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馬克龍的「開放政府」,如何擺脫「洗白」之名?

面對七成民眾不再信任政府,法國總統馬克龍所接下的擔子。於是,強調透明、參與的「開放政府」成為新的流行,但這些要如何才能真正落實?


馬克龍於2017年法國總統選舉中勝出,以39歲之齡成為法國史上最年輕的總統。 攝:Philippe Lopez/AFP/Getty Images
馬克龍於2017年法國總統選舉中勝出,以39歲之齡成為法國史上最年輕的總統。 攝:Philippe Lopez/AFP/Getty Images

你相信政府嗎?

一份針對全球 28 個國家、3.3萬人發出的問卷,超過一半的國家中,逾半數受訪民眾表示不相信政府,與媒體、企業、非政府組織相比,政府得到的信賴程度,竟是最低。

其中,對政府信賴度最低的國家,是法國。

高達一半的國家,人民不相信政府。
高達一半的國家,人民不相信政府。圖:g0v.news / 資料來源:2017 Edelman Trust Barometer Global Report

從法國到台灣,都陷入「開放式洗白」

從 2011 年起,法國政府就不斷端出一道道組織調整、立法等「開放」大菜。例如成立直屬總理辦公室的 Etalab,專責處理開放資料、開發應用等事項;在各部會設立一名技術長(CTO),每個月集中開會一次、加快數位化與找出跨部門的數據應用;或是從民間徵召 30 位專家學者,組成數位委員會(Digital Council),大規模地與民間對話,而後再花兩年時間,以網絡群募(Crowdsourcing)方式,將數位法草案逐條重新修訂,最終由民眾新增 5 章,新的數位法案創歷史紀錄、在國會零票反對下通過。

直到 2014 年,法國甚至加入「開放政府夥伴關係」(OGP),加速進行「開放政府」的國家級行動計劃。

從組織改造、推新法案,到加入國際聯盟,法國推動「開放政府」的步伐看似比世界大部分國家快且具體,卻在去年的 OGP 大會上,引來民間「開放式洗白」(open washing)的批評:不使用開源軟體、做做樣子的民眾參與、政府收編公民團體等,本來要作為造勢的國際會議,變成 11 個公民科技民間團體發出聲明稿、向國際告狀的場合。

需要重建信任,幾乎是金融危機後、全球化發展至今,各民主國家的共同挑戰,「開放政府」於是成為新的流行,5 年內,「開放政府夥伴關係」成員從 5 個增至超過 70 個國家,中國也在申請之列。同時,「開放式洗白」也成為各國的挑戰 。

甚至在英國開放知識基金會全球開放資料評比中,連續兩年拿到世界第一名的台灣,也在今年由開放文化基金會(OCF)做的《開放政府觀察報告》中,被指稱「開放政府相關法規制度依然空洞、開放資料缺乏整體規畫、公民參與已然疲乏、公民科技仍停滯在實驗性的階段。 」報告指出,「公民社會完全無法感受到開放政府所強調的透明、參與、協作,讓開放政府一詞淪為口號般的『開放式洗白』」

如今,手握行政、立法大權的法國總統馬克龍(Emmanuel Macron),揮著改革之旗,如何在「開放政府」這題,不再得到不及格的成績,成為世界民主國家的焦點。

2017年10月上旬一場 25 萬人上街頭抗議馬克龍勞動法改革的遊行,舉牌中,漫畫版的馬克龍說「懶惰的公務員,窮就窮吧,閉嘴!」抨擊馬卡宏曾暗指反對勞動法改革者「懶惰」。基層員工便在底下反擊:「法國有你,不會是向前行(馬克宏競選時標語),而是不跟你走就要餓死。所以你看,我們就來搗亂!」民眾與政府之間的信任裂痕,清楚可見。
2017年10月上旬一場 25 萬人上街頭抗議馬克龍勞動法改革的遊行,舉牌中,漫畫版的馬克龍說「懶惰的公務員,窮就窮吧,閉嘴!」抨擊馬卡宏曾暗指反對勞動法改革者「懶惰」。基層員工便在底下反擊:「法國有你,不會是向前行(馬克龍競選時標語),而是不跟你走就要餓死。所以你看,我們就來搗亂!」民眾與政府之間的信任裂痕,清楚可見。圖:doubichlou14

民間聲音:沒有「開源」,「開放政府」難走長遠

「他可能是有史以來最會『溝通』的一個總統,但很多事情,不能只是說。」法國最大公民科技社群 OpenDemocracyNow! 成員卡洛琳.卡貝拉(Caroline Corbal)說。但據民調機構「法國公共輿論研究所」(Ifop)調查,上任百日之後,馬克龍的滿意度只剩 36%,比上任百日時的前總統歐蘭德,還少了 10 個百分點;民調結果告訴我們,強打新氣象、國家改革的馬克龍,「開放政府」的步伐必須更快。

對此,卡貝拉認為,不管是民間還是政府,過去都著重在數據處理、工具開發,但幾年嘗試下來,「開放政府」要真的落實,核心關鍵是「價值」與「策略」的討論。

開源(Open Source),便是其中最重要的一例。

開源的定義、特色、運作和延伸。
開源的定義、特色、運作和延伸。圖:g0v news

卡貝拉舉例,「開放政府」其中一部分,是要把政府手中的數據開放應用,增加政府效能,讓民眾參與、監督更加容易,也因此民主政治的運行能更加多元、包涵更多聲音。但過程中採用、開發出的數位工具,應該都屬於開源性質,也就是不收費、開放原始碼,並確保透明、非營利的性質,這樣的要求,是要確保政府在使用大眾數據、提供公眾服務時,不專為某企業盈利,也會讓開發出來的數位工具,能被各級政府採用、被社會團體延伸運用。

「但我們看見的結果卻是,走向「開放政府」之後,整個新的產業就出現了,有企業專門開發程式、提供顧問服務,變成一整塊新的商業領域,」卡貝拉搖搖頭,「如果決策者不理解開源、不實踐開源,那麼「開放政府」能走多遠?」她堅持道。2016 年成立、超過 35 個民間團體與專案組成的社群OpenDemocracyNow!,從每兩個月的黑客松,到準備成立協會,希望成為一場長期的黑客松,聚合跨界的對話、合作,不斷透過重要議題的討論,探索「開放政府」的核心價值及目標。

OpenDemocracyNow! 成員卡貝拉認為「開源」的價值,是開放政府的核心。
OpenDemocracyNow! 成員卡貝拉認為「開源」的價值,是「開放政府」的核心。圖:OCF

官方嘗試:擁抱批評者,借助知識與技能

從民間看,法國對「開放政府」的核心價值都無共識,接著策略的討論等,更是困難。而從政府的角色看,困難其實更多重。

過去 6 年,接連在數位委員會、Etalab 任職,扮演政策溝通、開放資料輔導角色的瑪蒂爾德.布拉斯(Mathilde Bras)觀察,要實踐「開放政府」、重建信任,是一條漫漫長路;在短期無法見效下,政府容易放棄、民間很快沒耐心。

但在 6 年的觀察之後,她認為政府至少有 3 件短期工作可做。首先是夥伴關係的建立(networking),「至少要把政府內部想要改變的力量,先串連起來,」布拉斯說。

接著是找到開發數位工具的需求、資料運用的可能性,媒合各方資源之後,最後是創造里程碑。「如果沒有不斷地創造里程碑,夥伴關係很快就會瓦解、腳步很快就停了,」布拉斯從政治運作的現實提供視角,若交不出成績單、沒有漂亮的曝光,不討好的改革之路,政府就不會把「開放政府」這件事視為優先。

布拉斯認為,如果連企業文化都需要長期培養,一座運行百年的國家機器,重建文化會需要多久?以導入開源概念為例,龐大的官僚體系要接受開源概念,需要緩慢的試驗、解釋、推廣、確認法令適用性等,因此短期工作是穩定改變方向的舵,當內部文化真的改變了,才能進行長期策略。

第二,是凸顯政府與民間觀點的衝突,並且引入民間的力量跟知識,來找到解方。

「開放式洗白」指控的出現,便是民間與官方對於「開放政府」的認知與目標不同,一旦決定走上「開放政府」之路,政府就必須接受「洗白的指控會一直都在,那就是(民間的)一個武器,要你坐下來一起談,」布拉斯聳了聳肩、露出笑容,「這對我來說,也是督促其他(政府)部門的施壓工具啊。」

布拉斯今年 9 月來台參加在 TICTeC@Taipei 論壇,分享由法國政府主導公民科技的心法與挑戰。
布拉斯今年 9 月來台參加在 TICTeC@Taipei 論壇,分享由法國政府主導公民科技的心法與挑戰。圖:CC by OCF

同樣曾在 Etalab 任職,剛離開政府部門、投入公民科技社群的朱安.里歇爾(Johan Richer),卸下官員身分後發現,一方眼中的進步成了另一方眼中的洗白,是因為開放資料之後「我們的目標是什麼?要創造什麼價值?」這些問題沒有交集,於是當開放式洗白的辯論開始時,政府不但不能避開,還必須盡可能地創造機制,引入批評者的知識、能力,然後給予對方滿意的回覆。

凸顯官民衝突的重要性,像是開路時,必須移除路上的石頭、也就是衝突點,而引入民間力量、納入批評者成為團隊,則是填滿坑洞;除石填路,就是合作的起點。

「今年開始,我們決定跟政府有更多的合作,」卡貝拉說,參與指控開放式洗白的 OpenDemocracyNow!,今年主動提出 6 大議題,邀請產官學一同討論、尋找解方。例如,OpenDemocracyNow! 邀請跨界的產官學代表及公民團體,共同擬出「公民參與原則」,並邀來中央數位局(Digital Agency)、巴黎市政府簽署備忘錄,未來利用數位工具舉行線上、線下的民眾參與時,都必須遵行此原則,同時也鼓勵更多政府單位簽署備忘錄。

卡貝拉強調,從抗議政府洗白,到現在雖然要與官方合作,主導權卻必須在社群手上,包括決定議題、邀請參與代表等,「目標是用我們的方式開始,讓大家看見我們在做了、可以加入我們,因為我們是透明的、包容的,」她笑說。與其嫌公部門文化變革不夠快、不是真的開放,不如用民間示範性的實作,讓公部門跟上。

地方培力:讓公務員和人民有數位能力

文化重建、凸顯官民衝突並創造協力後,布拉斯眼中,「開放政府」的第三關,是地方培力與數位平權。

中央數位局的「數位社會計劃」,是今年 9 月法國政府端出的菜,要解決的,便是我們採訪的 6 名法國產官學代表眼中,共同認定的挑戰:作為推廣「開放政府」的第一線,地方官員、基層公務員有沒有相對應的資源與知識?進一步的,地方政府與基層官員能不能教育民眾提高數位能力、用數位工具參與政治?過程中若不能讓民眾實際有感,包容、多元、參與與透明,都將淪為空談。

「如果他們沒有數位能力,那麼就不會是這場革命的一部分,」數位社會計劃專員皮埃爾–路易斯.羅爾(Pierre-Louis Rolle)說,「但這場『開放政府』的變革,必須來自於人民。」

作為推行「開放政府」的一環,數位社會計劃在推出政策工具前,先調查了法國民眾的數位能力等現況,發現有 15% 家裡沒有網絡,20% 對於使用網絡沒有安全感,至少 40% 民眾不知道如何在線上辦理行政程序,而即使網絡應用逐漸成熟,法國民眾對於網絡的信任度,2016 年卻下滑了 3 個百分點。

「於是網絡平權成為我們的第一步,」羅爾解釋,讓每個人都能使用網絡、擁有相同的數位能力,而後才能透過數位工具為公民賦權,並且提高公共服務的品質、發揮開放資料的價值,最終的一步,才能真正到達智慧城市、智慧政府的目標。

「如果沒有一步步來,民眾怎麼會知道『開放政府』的價值?他們要怎麼衡量『開放』?(無法衡量成效)最終覺得政府只是在開放式洗白,也是必然,」擁有地方公務員背景、長期參與公民科技社群的羅爾說。

從台灣到法國,「開放政府」的推行大都來自中央,但中央與地方政府的差距,常常成為政策制定者的盲點,也注定政策推行的窒礙。於是數位社會計劃將自己定位為「G2G2C」(政府對地方政府對民眾)的橋樑,屬於中央部會的他們,任務是培力地方政府,而後讓地方政府有能力幫助一般民眾得到數位賦權,而成為「開放政府」時代中的數位公民。

法國數位計劃如何賦權人民。
法國數位計劃如何賦權人民。圖:g0v.news

「讓民眾成為革命的一部分」,真正要做到的事

「讓民眾成為革命的一部分」,口號雖然熱血、漂亮,擁有地方政府經驗的羅爾知道,要做的是為地方創造生態系。

不比資源充沛的中央部會,地方政府要處理的事多而繁雜,但從人力、企業資源到軟硬體設備都不足,加上馬克龍上台後政府預算普遍下降,羅爾認為,讓私部門與公民的力量進來,才能做到目標。例如,他們以合作社模式,鼓勵公私協力(public-private-people partnership),或是發行消費券,作為數位培力生態系中流動的貨幣等,這些都是站在地方政府、基層公務員角度出發,「我們必須不斷找到新的方式,讓民眾參與。」羅爾所說的,不只是數位工具的開發,他們增加實體活動、服務點、擺攤接觸民眾,為民眾找到新的動機(消費券),和新的角色(合作社成員),同時把企業資源(工程師、顧問、講師、數位工具)開放出來給公民社會使用,甚至還為貧窮戶推出網絡租用補貼。

回頭再看一開始的國家信任度調查。從28國、3.3萬人的回答中發現,同一國家中,高等教育程度及高收入民眾對政府的信任度,比一般民眾平均高出 15%,成為民主國家中新一道巨大鴻溝。

如果「讓民眾成為革命的一部分」,是「開放政府」之路能夠實踐、由裡到外轉變的最終指標,那麼,指控與被指控開放式洗白的各方,該爭論的就不只是政府與民間的衝突、中央與地方的差距、開放資料品質與策略等問題,民間、政府、企業,必須體認其夥伴關係,能否彼此截長補短、各出其力地建起生態系,將是「開放政府」改革能否永續的關鍵。

同時,更該從社會的邊緣,看待「開放政府」中參與、透明、包容、多元的四大原則,邊緣的他們是不是繼續被留在鴻溝的另一端?繼續扮演對體制不信任的主力,持續對「開放政府」的各種改變無感?成為「開放政府」百般嘗試下的一處空白。

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