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用「開放」手段推行「開放政府」,唐鳳為何引發不滿?

當「開放政府」成為「意若思鏡」,每個人都在其中看見了自己理想政府的樣子。唐鳳也成了一面「意若思鏡」,有人希望她驍勇善戰、有人期待她以退為進。


唐鳳因其數位專長,去年以35歲的最年輕之姿入閣,擔任向來被視為位高權重的政務委員,引發熱議。 攝:張國耀/端傳媒
唐鳳因其數位專長,去年以35歲的最年輕之姿入閣,擔任向來被視為位高權重的政務委員,引發熱議。 攝:張國耀/端傳媒

今年10月,是台灣首任「數位政委」唐鳳就任滿一週年。

但一年過去,關注「開放政府」的社群卻對現狀感到焦慮。4個月前,多名推動開放資料的參與者相繼發文,批評唐鳳無力解決問題、開放資料的工作停滯不前,懷疑任用唐鳳是蔡英文政府的「開放洗白」手段(Open Washing,指政府表面妝點開放的態度與形式,但並未實際納入公民意見)。霎時,「唐鳳成為吉祥物」、「唐鳳不用負責嗎?」成了社群的熱門用語。

開放政府

「開放政府」概念在1950年代於美國提出。是相對於過去集權、封閉的執政模式,更強調由內而外施政透明、可課責,及由外而內重視民眾參與政府決策的一種民主政府型態。根據各國民主發展現況不同,有其不同架構及落實方法,如釋出開放資料、舉辦公民審議活動等。近年最廣為人知的架構版本,是 2009 年美國奧巴馬政府提出的「透明、參與、公私協力」,以及其後「開放政府夥伴聯盟」(OGP)的版本-「透明、參與、課責、涵容」。台灣數位政委辦公室為稱與國際接軌,目前採用的架構為 OGP 版本。
台灣採用的「開放政府」四大架構。
台灣採用的「開放政府」四大架構。圖:端傳媒設計部

台灣公民科技社群近年蓬勃發展,在2014年三一八佔領運動後,更因民間對於政府透明、開放的要求,和前任行政院長張善政對公民科技社群的開放態度,使台灣在開放資料、公私協力上相較過去有實質進展。蔡英文政府上台後,又為「開放政府」指派專責政務委員,讓台灣彷若成為開放民主的資優生。

然而相較於國際,台灣僅在牙牙學語。在「圈內人」眼中,台灣缺乏具影響力的法規制度,使開放精神只存於少數案例,或是為了追求特定開放資料指標,而導致重量不重質、影響民間發展的結果。這些缺點,也成為社群對於唐鳳的期待。

台灣的政委官階與各部會首長同級,主責跨部會協調、橫向聯繫,以及特定議題、任務的推動。部分政委因督導年金改革、經濟建設等足以大幅影響政治選票的業務,更被輿論稱作職權凌駕部長的「大政委」。由於「開放政府」須涉及所有政策制定程序,社群認為「政委」無疑是推行相關工作的最佳位置。

「持守的安那其」

但不同於社群的期待,唐鳳在上任前便已清楚表態,她不打算「施力」。

在宣布入閣後,唐鳳便在媒體訪問中強調自己的價值是「持守的安那其」(Conservative Anarchism)。「持守」的意思是讓事情保持其運作狀態,不謀求強烈改變現狀;「安那其」則是反獨裁、強調個體自願結合、互助的無政府主義者。具體做法是,不謀求改變現有的公務體系,但會不斷示範更好的解決方式,直到政府的事務人員願意採用。

另外,不同於其他政委,由於唐鳳主責業務(開放政府、青年諮詢與社會企業)相對新穎,沒有督導特定部會。因而她強調,自己不是任何部會的主責長官,與公務員之間也沒有上對下的權力關係。相反地,她將自己定位為「公僕的公僕」,希望運用數位技術、系統輔助公務體系解決問題。

在台灣,政務委員與部會首長官階相等。
在台灣,政務委員與部會首長官階相等。圖:端傳媒設計部

為此,唐鳳辦公室成立了「公共數位創新空間」(PDIS)小組,團隊的一部分技術人力,便是協助政府各部會改善軟體、系統、網站等,以促進行政數位化;而針對「開放政府」業務,最著名的是今年3月開始運作的「開放政府聯絡人」(Participation Officer,以下簡稱 PO)制度。

為了在政府內部對「開放政府」業務進行整合、聯繫與協調,唐鳳在行政院32個部會中各找了1至3個中高階事務官擔任 PO,參考各部會既有的「新聞聯絡人」角色,成為政府與民間之間的溝通窗口,同時也是各部會間橫向溝通、合作的管道。

PO 們會在每月會議上,針對公共政策網絡參與平台 Join 上超過5000人聯署的提案,或是各部會提出的問題中,投票選擇當月重點議題。接著邀請提案人與利害關係人,進行每週一次的「協作會議」,共同釐清問題、討論政府長短期可改善的方向。為了讓這整套制度在「沒有唐鳳也可以」的狀態下運作,唐鳳強調自己不給最後裁示,但會將會議結果向行政院長及相關部會首長報告。

唐鳳表示,PO 制的目的,是讓公部門不再害怕與民眾面對面溝通。同時,在一線工作的事務官(透過公務員考試而來,負責執行決策)也可以在實作過程中,擁有更多提案、決策與溝通的空間,不會因為特定政務官(由執政者聘用、負責制定政策)受到特定團體的遊說及影響,而被迫執行不合適的決策。

唐鳳更期望,在這一機制良好運作後,各部會遇到問題時能「勇於求救」並主動扛責,以確保「球不漏接」;在決策時也能摒棄本位主義,以跨部會合作為前提來進行政策規劃。

然而,在公務體系養成自發的協作文化,是此刻台灣在推行「開放政府」上最迫切的嗎?部分社群成員顯然有不同聲音。

「唐鳳不做,誰來做?」

近期發布的《2014﹣2016 開放政府觀察報告》指出,台灣推行「開放政府」始終缺乏整體規劃或法律框架,使上位政務官的意志與執行力成為成敗關鍵。因此,公務體系與民間對於何為「開放政府」、為何推行及如何執行,都有歧見,因而常為追求短期績效,出現了許多空有其表,卻缺乏開放精神或重量不重質的結果。

台灣近十年「開放政府」進程。
台灣近十年「開放政府」進程。圖:端傳媒設計部

g0v 共同發起人高嘉良認為,唐鳳身為「開放政府」社群與公部門之間的中介者,應更著力於促進雙方討論出「開放政府」總體規劃,並給予協助。他以唐鳳多次提及的「電競選手權益」一案為例,認為這類案件的處理方式雖符合「開放政府」精神,但影響規模較小。倘若台灣缺乏一個總體機制,針對影響規模不同的政策制定相應的「開放政府」處理程序,這類案例只會成為個別的宣傳樣本。

除了主導政策方向,曾在政府部門任職的黑客江明宗更認為,唐鳳應以其政委職權直接面對爭議點、疏通政策執行過程中的阻力。他指出,「開放政府」的行動往往會與既得利益者形成衝突,如揭露違章工廠等涉及重大公共利益的資料,若遭遇公部門以行政裁量權為由拒絕,民間也無可奈何。但若有政委「去盯、去關注」,情況就會有所不同。

不過,唐鳳對此並不完全認同。她強調,自上而下推行政策、制定一以貫之的框架,或許能累積許多政治聲量、吸納民間的期待,但一來可能不適合各部會既有狀況與文化,再度增加公務員的負擔及風險;二來,也對民主價值毫無幫助。

「假如開放政府是重建對民主的信心,它當然是建立在大家更能讓彼此的主張融合成可行方案。如果現在我要迎合一些人對我的想像,反而變成去發號施令,也就是走什麼方向,大家一定就跟著走,那個是民主的反面」,唐鳳說

「但問題擺在那,民間跟其他政委都等着唐鳳來處理,她不做,誰來做?」江明宗反問。長期擔任各級政府顧問的黑客王景弘也指出,唐鳳彷彿成為蔡政府的一道保護牆,過去「開放政府」相關業務分散各部會時,社群還能分頭倡議與遊說,如今施壓對象只剩她一人,「大家也沒輒,所以認為自己的參與空間實質弱化。」

唐鳳她曾長年投入台灣公民科技社群「零時政府」(g0v)及公民參與網絡平台「vTaiwan」,入閣後更主責推動「開放政府」,令台灣在推動相關進程上,備受矚目。
唐鳳她曾長年投入台灣公民科技社群「零時政府」(g0v)及公民參與網絡平台 vTaiwan,入閣後更主責推動「開放政府」,令台灣在推動相關進程上,備受矚目。攝:張國耀/端傳媒

不過,唐鳳這套去中心化的開放文化,過去在公民科技社群分明運作得宜,更成為社群標舉的特色,如今為何反遭部分社群參與者抨擊?

用大政府模式推動『開放政府』很矛盾,但要順勢漸進啊!

時代力量台南黨部執行長、公民黑客江明宗

江明宗認為,台灣政府過去高壓集權的姿態,讓公務員與社會大眾早已習慣等待由政務官擬定方向及政策。讓大眾主動參與當然最為理想,但事實是,政府若不以實際案例或政策加強示範,公務員與民眾也不會知道什麼是「開放政府」、如何參與,「用大政府模式推動『開放政府』很矛盾,但要順勢漸進啊!」

他進而指出,如果唐鳳不施力與既得利益者抗衡,就沒法把現存檯面下的利益交換與協商拉上檯面,「民眾參與了又有什麼用,大家會認為『開放政府』只處理一些不痛不癢的案子。」相反地,若唐鳳願意承擔政治風險去施力,即便失敗下台、手段違背「開放政府」精神,卻能把台灣從不開放向開放之間拉近一步,「這個壞人,你當不當?」

PO 制就是問題答案嗎?

很顯然,唐鳳不願當那個「壞人」。她期待經由 PO 制的運作讓公務員與大眾形成自發實踐「開放政府」,只是,在唐鳳不施力的情況下,PO 制從人選、議題設定及後續成效上,都引來質疑。

PO 人選缺乏民意與主動性?

在 PO 制中, PO 們的角色非常重要,肩負了反映部會內部問題與民意、決定哪些議題要實行協作會議,與利害關係人討論可行方案,以及將協作會議結果帶回各部會協商、執行等工作。

但多名公務員皆指出,台灣《公務員服務法》第一條規定便是要求「依令行政」,擔任 PO 的中高階事務官長期服從長官意志從基層升遷,較不敢貿然行事;在他們對「開放政府」認知模糊的情形下,要他們自發提案,甚至願意透露部會內部問題而「勇於求救」,難度較高。

江明宗也指出,PO 既然是民間與公務體系的聯絡窗口,普遍看來卻沒有足夠的民意基礎,既無法驅動民眾提出意見,也沒有對外與民眾溝通的經驗。他認為,這個角色應由政務體系或是自議會體系挑選。

對此,唐鳳認為中高階文官才能了解部會整體方向,對外傳遞完整資訊。但她也同意,此位階的文官會認為,向外溝通不僅會增加工作負荷,也會增高職位風險,「最難動的確實是這一層,但也一定要動這一層」,她認為,倘若能讓中高階事務官認為,事前溝通實際上能減少後續遭民意反彈的風險,便能帶動下屬的創新能量。

5000人聯署的議題才重要?

目前 PO 協作會議處理的19項提案中,只有1項是 PO 反映民眾意見提出,其他18項全自 Join 平台經5000人聯署的提案中挑選。

處理渠道單一、須被動等待政府的60天回應時程,不僅令倡議人士不滿,同時也引發另一個質疑:只有小眾在意的議題就真的不重要嗎?

曾擔任台北市長柯文哲和經濟部長幕僚的彭盛韶舉例,當政府業務單位拒絕釋出資料,由中央訂立一個更完善的「開放資料」審核機制,讓民間能據以抗衡,這對達到施政透明的目標而言十分重要。但在大眾普遍對「開放資料」感到陌生的情況下,要為這類提案集結5000人聯署,有其難度;目前任職於唐鳳辦公室的林雨蒼也認為,涉及攸關人權或是弱勢團體的相關議題時,能否適用這個門檻,他也持保留態度。

你認為政府應該去引導人民,關心一件他們本來不關心的事嗎?

唐鳳

彭盛韶指出,可以想見的是,能在 Join 平台覆議通過的案例大多會與民生相關的。端傳媒檢視PO協作會議的處理提案,也發現目前處理的議題確實相對偏向於民生及消費,未有國家級的「開放政府」相關政策。

「不過,這個是政府應該做的事嗎?你認為政府應該去引導人民,關心一件他們本來不關心的事嗎?」唐鳳反問。在她看來,當民意還未形塑時,倘若政府貿然讓它成型並投注資源,只會讓民間更加依賴政府,若政府的重心轉換或換人執政,受害的還是民間。

唐鳳不否認大眾還期待政府擔任「偉大舵手、家父長」式的議題設定角色,但根據她的無政府主義的理念──「最後所有政府能做的事,民間都要能做」,她認為不該把設定方向的權力集中於政府。她也認為有了互聯網之後,任何議題民間都能自己組織動員,「所以任何倡議者來我這邊,我都是說『你們有沒有組織起來?』」

她也指出,採用 Join 提案,一部分原因是因為除了 Join 平台外,目前大規模由民間設定議程的參與方式並沒有法規依據。而 Join 平台四、五百萬人的使用人數、5000人的聯署標準,也讓公部門得以確保該議題有一定的民意基礎,而不是只關係到少部分人的遊說案。

「否則你一方面說涉及大規模的公共政策,應該盡可能讓更多人討論;一方面又說針對某些政策,英明的領導人不用跟大家講……但這兩個說法是完全背道而馳的」,唐鳳說。

唐鳳主責開放政府、青年諮詢與社會企業的業務,相對新穎,沒有督導特定部會。因而她強調,自己不是任何部會的主責長官,與公務員之間也沒有上對下的權力關係。
唐鳳強調,自己不是任何部會的主責長官,與公務員之間也沒有上對下的權力關係。攝:張國耀/端傳媒

PO 會議真的有用嗎?

社群更在意的是,假使過了5000人大關,這每月一場的 PO 會議究竟是不是玩真的?被唐鳳賦予重責大任的 PO ,回到各部會又有多少實權,能說服長官及下屬配合?從目前的PO會議結果看來,目前有具體政策進展的,仍是少數;PO 的角色與「開放政府」的概念一樣,乍看下分化了政務官權力,也可能增加其他事務官的工作負擔。

唐鳳回應,未來會為 PO 制定專屬明文要點,將 PO 的授權、訓練及資源予以制度化;此外,她表示自己雖然不下裁示,但會把會議總結的具體方案,呈報給行政院長,若有需要則由院長下決定,並轉為確切政策,以此作為會議的制約力,之後每週與每月也有後續追蹤。

這種程序上的極端開放,有時反而讓公務人員不敢向唐鳳反映內部真實問題……她公開那麼多逐字稿卻沒能解決問題,又到底是功還是過?會不會讓一些單位覺得,只要公開了記錄,我們就是開放?

公務員阿明(化名)

然而一名了解 PO 會議運作者表示,唐鳳向行政院長呈報的充其量只是個工作報告,是否能成為確切決議令人質疑。若檢視 PO 月會記錄,會發現唐鳳所謂後續追蹤,也只是了解目前進度,而不會針對進度給出進一步的要求。

一名熟悉 Join 後續處理程序的公務員更指出,一個提案能否有實質進展,關鍵絕對不會是在一次的 PO 會議,而是會議前後的努力,包括會前如何與相關部會溝通、如何將會議的初步節錄轉譯為相關部會的執行方針、後續的追蹤進度是否確實、執行時的問題討論、部會不想配合時的協調處理等。

而即使真正做到上述工作,該公務員表示,多數能有實際進展的議題,也往往都是較小型的素人提案;真正涉及重大爭議的,各部會早有相應的處理機制,如何將 PO 會議的結論「接回」既有機制,面對可能的衝突,就要看各部會 PO 是否有意識、有能力處理。

公務員阿明(化名)更直指,針對許多爭議提案,部會的立場及方向早在被其他政委或是更高階長官「關切」時確定,但在 PO 月會回報進度或是對外給予官方回應時,這些背後的決策原因與主導者,都是無法坦白講明的。

他表示,目前看來, PO 會議比較像是內部培力的的練習,唐鳳親自示範了何謂「開放」,也留下許多逐字稿,讓部分懂得「借力使力」的 PO 或公務員得以運用,但重點還是最後是否解決問題。「這種程序上的極端開放,有時反而讓公務人員不敢向唐鳳反映內部真實問題……她公開那麼多逐字稿卻沒能解決問題,又到底是功還是過?會不會讓一些單位覺得,只要公開了記錄,我們就是開放?」

不想做還是不能做?

唐鳳雖將她不施力的路線歸因於持守的價值觀與個性,但也有意見認為這是因為執政上層授權不足。彭盛韶便指出,唐鳳的位階並沒有高於各部會,很難介入已有部會負責的議題。

王景弘也認為,目前的問題並非是沒有人願意做決定,而是行政院長給予她的權力不足,讓她沒法一聲令下讓所有人都照做,「唐鳳就是幫公子念書啊,那些部長沒人要弄懂『開放政府』,有人在那給他們壓力讓他們弄懂,是好事啊!但你要期待唐鳳做什麼決策,算了啦!」

來自 g0v 社群的駱勁成則認為,唐鳳反常態地不從上而下發號施令,在台灣無前例可循。她的優點跟缺點都非常明顯,優點是無法關說,不會形成徇私舞弊圖利的小圈子,長遠下來改變了政治參與的模式。同時也不會讓公部門對「開放政府」反感,保留了發展空間。但缺點是可能讓現況停滯不前。

林雨蒼也認為,展現權力意志與態度,與現有機制硬碰硬,可能只會曇花一現,或讓公部門為達目標應付了事;若是持守,也許能讓「開放政府」走得久一點,但同樣可能在缺乏具體方向下走偏了。該怎麼走,沒人知道,終歸是唐鳳自己的取捨。

無本可循的一線公務員

在第一線公務員眼中,貿然制定政策而增加公務體系負擔,確實是他們避之惟恐不及的問題。公務員革新聯盟的蔡明翰便表示,過去太多案例都可看到,政府為了向人民追求短期「亮點」,對基層公務員施加更多業務目標,導致執行者最後只為績效交差了事。

然而,缺乏上位意志與整體規劃,對有心想推動「開放政府」的地方公務員而言,也十分困擾。任職於地方政府的公務員小沈(化名)便指出,「開放政府」至今仍是很模糊的概念,「好像什麼事情都可以做,可能都會對這個目標有些幫助或有些傷害,這時我們反而不知道優先順序是什麼」,因此希望中央能夠給一個相對明確的進程,好讓地方有本可循。

在推行的第一線,他深刻感受到無論是公務體系或社會大眾,對「開放政府」目前都存在很大的疑慮。對政務官而言,公開資料、開啟公民參與途徑並沒有立即可見的利益,相反地,還可能因為曝光了內部的決策缺失而增加風險;對事務官而言,他們會直覺認為又多了一項業務負擔。「所以我需要讓他們明確知道,如果我做這幾件事,就會對他們有幫助。」

過於高壓和沒有指示,在執行上公務體系都有「走歪」的風險,力道究竟要如何拿捏?蔡明翰認為,重點在於決策者是否真正接受基層事務官所蒐集來的民意,同時能減少既有的冗工。他指出,即便多了新的公民參與工具和平台,倘若收集來的意見不被尊重,那麼所有努力都只會是徒具形式的「多做一套」,且反而更容易讓大眾據此指責第一線公務員。

在許多場合,民眾會覺得「開放政府」就是要完全遵循民意,而所謂「發聲」、「動員」也常是為了義氣相挺。

而對市民而言,政府推行「開放政府」,也不見得就有好評。小沈說,聽到「開放政府」,民眾最常想到的是,「跟我有什麼關係?」或是政府無能做出好的決策、意圖卸責。

目前負責嘉義縣智慧城市專案的王景弘也指出,在談論公民參與時,外界常指責公部門參與不力,卻忽略了大眾是否有達到相應的討論門檻,以及為了能真正討論議題而必須付出的義務。「實務上我們大多是在協助人民了解參與的形式,以及如何表現自己的意志」,他表示,在許多公聽會或是公民審議的場合上,民眾會覺得「開放政府」就是要完全遵循民意,而所謂「發聲」、「動員」也常是為了義氣相挺。

實務困難層出不窮,但卻沒有明確的指導步驟。小沈說,唐鳳的想法與理念沒有辦法複製及落實於地方,即使自己身為唐鳳的「鐵粉」,也只能夠讀她的逐字稿自行摸索,並等待願意接受新做法的開明長官授權,才會有實質進度。他說,地方以不同的路去走,這或許是好事,但對於初步啟動計劃的縣市,萬一認同的人不夠多,或溝通的成本太高的時候,便很容易止步。

「說句實在的,唐鳳做什麼,根本不關我的事」,王景弘直言,唐鳳的「開放政府」培力機制只在行政院內運作,對地方的影響趨近於零。「很弔詭的是我們談『開放政府』,談的永遠是上面的大頭,但沒有人去討論第一線執行的人,他們的意見是什麼、會遇到什麼困難。」

唐鳳將自己定位為「公僕的公僕」,希望運用數位技術、系統輔助公務體系解決問題。
唐鳳將自己定位為「公僕的公僕」,希望運用數位技術、系統輔助公務體系解決問題。攝:張國耀/端傳媒

當「開放政府」變成「意若思鏡」

王景弘認為,要推動「開放政府」,最實際的做法,就是不要再高喊這個名詞,別再期待單靠這個熱門詞彙就能讓所有事情自然而然地推動,或要求一個政務官能夠給出萬能的通行證。

「開放政府」就像小說《哈利波特》中的意若思鏡(the Mirror of Erised),王景弘說,「每個人看過去都會看到自己想要的,但伸手去摸,具體發現它離你現實還有很遠的距離。要讓這件事發生,不是站在鏡子前看他傻笑,想像它已經發生。而是你要真的做事實踐。」

大家再度回到了唐鳳所說的『沒有唐鳳也可以』的狀態,只是大家想的是,『有了唐鳳差別在哪?』

一名公民科技社群參與者

於是,對唐鳳失望的公民黑客社群,又再度各自向公務機關尋求可以溝通的管道了。有人繼續深耕地方政府,擔任諮詢幕僚,「苦民所苦」地給予陪伴;有的申請既有計劃與資源,說服機關與自己合作;有的繼續根據具體議題進行政策倡議……「某種程度上,大家再度回到了唐鳳所說的『沒有唐鳳也可以』的狀態,只是大家想的是,『有了唐鳳差別在哪?』」,一名社群參與者苦笑。

檢視社群與自己的期待落差,唐鳳認為這是台灣民主轉型自然的情況,總會有一方對她說「權力還不夠分散」,也會有另一方認為「權力還不夠集中」。若兩邊的意見都聽,等於要她「命令別人不要服從命令」。

「沒有辦法滿足大家的期待,我感到遺憾,是這樣說吧?但事實上我沒有別的做法。」

當「開放政府」成為一面意若思鏡,每個人都在其中看見了自己理想的政府。唐鳳也成了一面意若思鏡,有人期待她驍勇善戰、有人期待她以退為進。

(實習生林昱帆對本文亦有貢獻)

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