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揭仲:舊課題、新挑戰:再論蔡英文政府的國防難題

外界對蔡英文政府軍事戰略的了解,僅有「四年期國防總檢討」中所透露,但迄今仍語焉不詳的「防衛固守、重層嚇阻」。


2017年5月25日,台灣總統蔡英文在澎湖主持台灣一年一度最大型的軍演演習。 攝:Sam Yeh /AFP/Getty Images
2017年5月25日,台灣總統蔡英文在澎湖主持台灣一年一度最大型的軍演演習。 攝:Sam Yeh /AFP/Getty Images

日前,台灣國防部已將2018年國防預算送交立法院審議。與2017年由國民黨政府起草、民進黨政府修改調整的情況不同,2018年國防預算的編纂完全由蔡英文政府國安團隊一手擘劃,更能作為檢視蔡英文政府國防施政的依據。

去年5月13日,蔡英文就任中華民國首位女總統前夕,本人撰文《520後,蔡英文的五大國防課題》指出,蔡總統在就任後有五項亟待處理的國防課題,包括:一、國防預算是否達到GDP的3%,及能否「自研自製」高級教練機;二、軍售案與台美軍事交流;三、頒布「國家軍事戰略」等國防政策指導文件;四、是否繼續徵集義務役役男入營;五、勇固案與募兵制。本文擬以2018年國防預算的編列情形,與蔡總統就任後的國防施政作為切入點,檢討蔡政府對前述五項課題的推動情況。

一、國防預算不達標,高級教練機存隱憂

2016年總統大選前夕,民進黨智庫「新境界文教基金會」公布了《國防政策藍皮書》,當中第七號〈振興臺灣核心國防產業〉明白表示,若民進黨重返執政,會努力達成將國防預算恢復到GDP的3%。

根據行政院主計總處的預估,2018年台灣的名目GDP為17兆7881億(約5804億美元),GDP的3%為5336億。而2018年國防預算的歲出編列數為新台幣3318億元,僅為2018年預計GDP的1.9%,差額高達新台幣2018億元。即使把國防部主管三大非營業基金的支出也算進去,也只有3672億元,佔GDP的比例為2.06%,不足金額仍高達1664億元。在國家財政短期內難有起色的情況下,要想在2020年前將國防預算恢復到GDP的3%,就成為蔡英文政府「不可能的任務」。在國防預算編列不足,人事經費又必須優先滿足下,國防預算恐將呈現失衡、無效率的情況,變成大部分都是在支付人事費,卻沒有足夠經費改善武器裝備和強化訓練。

此外,馬英九政府原規劃自2017年起分年編列700億元預算,與國外廠商合作在台灣產製66架高級教練機,並規劃於2019年完成F-5E/F戰鬥機的汰換,2022年完成AT-3教練機的汰換。蔡英文就任後,改採由漢翔公司「自研自製」的方式執行,計劃期程也調整為2017年至2028年,並預定於2026年完成F-5E/F的汰換,較原計劃延後六至七年。目前F-5E/F是擔任飛行員從官校進入部隊前的轉換訓練任務,若 F-5E/F的機務狀況不佳,新進飛官的培訓工作就會受到不小影響,也會增加許多安全顧慮。因此,在這六至七年中,如何確保F-5E/F的機務狀況,避免肇生飛安問題,成為蔡政府要面對的新課題。

2017年5月25日,在澎湖的軍事演習上,美國製造的M60 A3坦克。

2017年5月25日,在澎湖的軍事演習上,美國製造的M60 A3坦克。攝:Sam Yeh /AFP/Getty Images

二、軍售案與台美軍事交流新挑戰

蔡英文就任總統迄今,在軍售案與台美雙邊軍事交流上,已有不錯的成果。馬英九總統任內向美國爭取多年未果,移交給蔡英文政府繼續交涉的重大軍售案,計有潛艦、F-16所用的AGM-154滑翔炸彈(JSOW)、AGM-158空對地距外飛彈(JASSM)、AGM-84H/K增程攻陸飛彈(SLAM-ER)、AGM-88高速反輻射飛彈(HARM),和P-3C所用的「智能水雷」等。其中,AGM-154滑翔炸彈與AGM-88高速反輻射飛彈,已於2017年6月30日獲得美行政部門同意出售。

至於潛艦,雖然美方尚未對「潛艦國造」案表態,卻已陸續釋出相關的潛艦用戰鬥系統給台軍現役的劍龍級潛艦。包括「MK-48 Mod6 AT重型魚雷」 (於2018年至2022年編列47億元採購第一批)、「劍龍級潛艦戰鬥系統提升案」(於2018年至2022年編列74億元),與馬政府時就已開始執行的「劍龍級潛艦電戰系統性能提升案」(於2016年至2020年編列3億元)和「潛射魚叉反艦飛彈」等。這些裝備雖然是用於提升台軍現役潛艦的性能,但由於美國官方已同意這些裝備的輸出許可,使日後台灣若啟動「潛艦國造」,應該就能援例取得同類型裝備的輸出許可,相當程度地降低了「潛艦國造」的風險。雙方技術人員也能藉由執行「性能提升案」,先行交換訊息。

在「潛艦國造」最關鍵的細部設計方面,雖然美方還未同意提供技術協助,但海軍在2018年的公開預算中首度編列經費,預備赴美參加「潛艦聯盟研討會」,以便就「潛艦作戰、安全、建造」等方面,與美國海軍「現役及退役領導階層」、工商與「潛艦製造商代表」等進行研討。這似乎顯示美國官方同意、最起碼不反對美國相關廠商就「潛艦國造」設計事宜與台灣接觸,後續發展值得關注。

另一方面,多年來台灣與美國雙邊軍事交流的重要指標──空軍飛行員至美國路克基地(Luke Air Force Base)的飛行訓練,本期將於2017年年底屆滿。不過,2018年的國防預算顯示台美已完成續約,因此空軍在2018年仍計劃派遣53名飛官前往路克基地受訓。不過,隨着路克基地未來將以F-35的訓練任務為主,台空軍的F-16飛訓任務勢將於短期內另覓新的落腳處,且空軍駐美的F-16機隊返台進行性能提升後,能否再回到美國,成為蔡英文政府對美軍事交流的新挑戰。

2017年3月21日,台灣總統蔡英文赴海軍高雄左營基地,參加敦睦遠航訓練支隊啟航歡送,暨潛艦國造設計啟動及合作備忘錄簽署儀式。

2017年3月21日,台灣總統蔡英文赴海軍高雄左營基地,參加敦睦遠航訓練支隊啟航歡送,暨潛艦國造設計啟動及合作備忘錄簽署儀式。攝:Sam Yeh /AFP/Getty Images

三、「國家軍事戰略」仍是謎

「四年期國防總檢討(QDR)」已在2017年3月16日正式向立法院提出並公布;但作為上游戰略指導文件的「國家軍事戰略」,國安會與國防部雖早已組成專案編組負責起草,卻並未如選前所承諾的,在總統就職10個月後對外公布。這使外界對蔡英文政府軍事戰略的了解,僅有「四年期國防總檢討」中所透露,但迄今仍語焉不詳的「防衛固守、重層嚇阻」。

四、義務役是否續徵?

國防部長馮世寬於2016年12月22日在立法院公開表示,「2018年將不再徵集1994年1月1日前出生的役男入營服役,義務役人員將於2018年底全數退伍離營」;馮部長還強調「這個決定絕對不會改變」。

然而,義務役人員於2018年底全數退伍離營後,國軍志願役官士兵的總數是否能滿足戰力需求,頗令人質疑!目前國軍總員額仍維持215000人,其中「編制員額」為196000人;國防部評估,至少要維持編制員額90%的人力才能滿足基本戰力需求,因此2018年年底時志願役官士兵的總數應維持在175000人左右。但2016年12月1日時,志願役官士兵總數僅144089人,能否在2018年年底將多達3萬人的缺口補齊,不無疑問。而下年度的國防部預算書也顯示,2018年志願役官士兵的「預算員額」只有162171人,不足人數達13000。

換言之,除非國軍在2018年年底前還有一波裁軍,或是將僅接受四個月訓練、能力堪慮的「軍事訓練役」役男硬拉到常備部隊「填空」,否則2018年底義務役人員全數離營後,在各常備部隊中勢必有不小的人力缺口。

義務役人員自2018年起不再進入軍中,衍生的另一個問題是基層軍官大鬧「人才荒」。在2017年5月時,國軍中、少尉軍官編制數為8771人,但志願役中、少尉軍官僅有4762人,不足數高達4009人;所幸還有義務役預官的人力挹注,才使基層軍官嚴重不足的情況稍微紓解(在2018年就有781人)。然而,等2018年底義務役人員全部離營後,若基層軍官人力嚴重缺乏的情形無法迅速改善,恐導致基層部隊戰力的空洞化。

因此,在2018年停止徵集義務役人員入營後,如何確保國軍人力──特別是基層軍官人力──不會出現大量缺口,成為蔡英文政府無可迴避的難題。

2017年1月18日,三名台灣海軍士兵在台灣南部高雄的海軍基地上,在美製潛艇前面站立。

2017年1月18日,三名台灣海軍士兵在台灣南部高雄的海軍基地上,在美製潛艇前面站立。攝:Sam Yeh /AFP/Getty Images

五、勇固案與募兵制何去何從

馬英九政府任內原計劃推動「勇固案」,進一步裁減軍力。國防部也在2015年底透過模式模擬,完成「相對最適兵力需求」的推估,並預計以五年時間,將軍隊總員額從215000人,減少為18至19萬人,但「勇固案」後來因立法院的反對而暫緩推動。蔡英文就任後,也依照2015年9月2日民進黨中常會的宣示,「在全面檢討戰略構想與兵力規模前,勇固案暫不實施」。

據了解,在蔡英文就任總統後不久,國安會與國防部就已開始對國軍戰略構想、兵力規模、兵力結構與組織調整等進行研討;部分項目如新設的「通資電軍指揮部」,中長程防空飛彈與空軍防炮部隊合併為「空軍防空指揮部」,與新成立「國防安全研究院」等,已經開始實施。但截至目前為止,蔡英文政府仍未完整說明其對未來兵力規模、兵力結構與組織調整的通盤規劃內容,尤其是最關鍵的地面部隊兵力與結構該如何調整等問題。

蔡英文政府在未說明軍隊兵力規模將如何調整的情況下,先是在「四年期國防總檢討」中宣示將「完備募兵制度」;又公開宣布自2018年起停止徵集義務役役男,使常備部隊確定自2019年起,將全數由志願役人員組成。這使得民進黨政府的規劃方案,在核心內容部分其實與馬英九政府並無顯著差異。

但台灣受限於人口總數,要長期維持175000人志願役部隊的難度極高,未來勢必會有不小的人力缺口,尤其是在基層幹部方面。且近年國防預算總額未能與志願役人數同步成長,已呈現失衡的情形。以2018年國防預算為例,編列數3318億元雖較2017年的增加101億元,但主要用於人事的「人員維持」預算卻高達1546億元,較2017年增加69億元,佔國防預算的比例高達47%。這使2018年用於武器採購與武器研發的「軍事投資」預算遭到排擠,編列數為882億元,雖然比2017年微增2億元,但與馬英九政府所編最後一年(2016)的「軍事投資」預算983億元相較,還是少了101億元。更令人擔憂的是,在未來數年國防預算恐難大幅成長的情況下,人事經費排擠「軍事投資」與「作業維持」經費的情形,非但難以改善,甚至可能更嚴重。

因此,如何在財政分配、國軍戰力需求、國軍組織結構與兵役制度間,找到最適方案,解決當前國軍所面臨的「預算既患寡、又患不均」和「部隊人力不足、基層戰力有空洞化之虞」等問題,以維持戰力、因應共軍日益增加的武力威脅,並適時向公眾說明相關戰略構想來爭取支持,就成為蔡英文總統任內最棘手的問題。

(揭仲,淡江大學國際事務與戰略研究所博士)

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