评论｜揭仲：旧课题、新挑战：再论蔡英文政府的国防难题

日前，台湾国防部已将2018年国防预算送交立法院审议。与2017年由国民党政府起草、民进党政府修改调整的情况不同，2018年国防预算的编纂完全由蔡英文政府国安团队一手擘划，更能作为检视蔡英文政府国防施政的依据。

去年5月13日，蔡英文就任中华民国首位女总统前夕，本人撰文《520后，蔡英文的五大国防课题》指出，蔡总统在就任后有五项亟待处理的国防课题，包括：一、国防预算是否达到GDP的3%，及能否“自研自制”高级教练机；二、军售案与台美军事交流；三、颁布“国家军事战略”等国防政策指导文件；四、是否继续征集义务役役男入营；五、勇固案与募兵制。本文拟以2018年国防预算的编列情形，与蔡总统就任后的国防施政作为切入点，检讨蔡政府对前述五项课题的推动情况。

一、国防预算不达标，高级教练机存隐忧

2016年总统大选前夕，民进党智库“新境界文教基金会”公布了《国防政策蓝皮书》，当中第七号〈振兴台湾核心国防产业〉明白表示，若民进党重返执政，会努力达成将国防预算恢复到GDP的3%。

根据行政院主计总处的预估，2018年台湾的名目GDP为17兆7881亿（约5804亿美元），GDP的3%为5336亿。而2018年国防预算的岁出编列数为新台币3318亿元，仅为2018年预计GDP的1.9%，差额高达新台币2018亿元。即使把国防部主管三大非营业基金的支出也算进去，也只有3672亿元，占GDP的比例为2.06%，不足金额仍高达1664亿元。在国家财政短期内难有起色的情况下，要想在2020年前将国防预算恢复到GDP的3%，就成为蔡英文政府“不可能的任务”。在国防预算编列不足，人事经费又必须优先满足下，国防预算恐将呈现失衡、无效率的情况，变成大部分都是在支付人事费，却没有足够经费改善武器装备和强化训练。

此外，马英九政府原规划自2017年起分年编列700亿元预算，与国外厂商合作在台湾产制66架高级教练机，并规划于2019年完成F-5E/F战斗机的汰换，2022年完成AT-3教练机的汰换。蔡英文就任后，改采由汉翔公司“自研自制”的方式执行，计划期程也调整为2017年至2028年，并预定于2026年完成F-5E/F的汰换，较原计划延后六至七年。目前F-5E/F是担任飞行员从官校进入部队前的转换训练任务，若 F-5E/F的机务状况不佳，新进飞官的培训工作就会受到不小影响，也会增加许多安全顾虑。因此，在这六至七年中，如何确保F-5E/F的机务状况，避免肇生飞安问题，成为蔡政府要面对的新课题。

二、军售案与台美军事交流新挑战

蔡英文就任总统迄今，在军售案与台美双边军事交流上，已有不错的成果。马英九总统任内向美国争取多年未果，移交给蔡英文政府继续交涉的重大军售案，计有潜舰、F-16所用的AGM-154滑翔炸弹（JSOW）、AGM-158空对地距外飞弹（JASSM）、AGM-84H/K增程攻陆飞弹（SLAM-ER）、AGM-88高速反辐射飞弹（HARM），和P-3C所用的“智能水雷”等。其中，AGM-154滑翔炸弹与AGM-88高速反辐射飞弹，已于2017年6月30日获得美行政部门同意出售。

至于潜舰，虽然美方尚未对“潜舰国造”案表态，却已陆续释出相关的潜舰用战斗系统给台军现役的剑龙级潜舰。包括“MK－48 Mod6 AT重型鱼雷” （于2018年至2022年编列47亿元采购第一批）、“剑龙级潜舰战斗系统提升案”（于2018年至2022年编列74亿元），与马政府时就已开始执行的“剑龙级潜舰电战系统性能提升案”（于2016年至2020年编列3亿元）和“潜射鱼叉反舰飞弹”等。这些装备虽然是用于提升台军现役潜舰的性能，但由于美国官方已同意这些装备的输出许可，使日后台湾若启动“潜舰国造”，应该就能援例取得同类型装备的输出许可，相当程度地降低了“潜舰国造”的风险。双方技术人员也能借由执行“性能提升案”，先行交换信息。

在“潜舰国造”最关键的细部设计方面，虽然美方还未同意提供技术协助，但海军在2018年的公开预算中首度编列经费，预备赴美参加“潜舰联盟研讨会”，以便就“潜舰作战、安全、建造”等方面，与美国海军“现役及退役领导阶层”、工商与“潜舰制造商代表”等进行研讨。这似乎显示美国官方同意、最起码不反对美国相关厂商就“潜舰国造”设计事宜与台湾接触，后续发展值得关注。

另一方面，多年来台湾与美国双边军事交流的重要指标──空军飞行员至美国路克基地（Luke Air Force Base）的飞行训练，本期将于2017年年底届满。不过，2018年的国防预算显示台美已完成续约，因此空军在2018年仍计划派遣53名飞官前往路克基地受训。不过，随着路克基地未来将以F-35的训练任务为主，台空军的F-16飞训任务势将于短期内另觅新的落脚处，且空军驻美的F-16机队返台进行性能提升后，能否再回到美国，成为蔡英文政府对美军事交流的新挑战。

三、“国家军事战略”仍是谜

“四年期国防总检讨（QDR）”已在2017年3月16日正式向立法院提出并公布；但作为上游战略指导文件的“国家军事战略”，国安会与国防部虽早已组成专案编组负责起草，却并未如选前所承诺的，在总统就职10个月后对外公布。这使外界对蔡英文政府军事战略的了解，仅有“四年期国防总检讨”中所透露，但迄今仍语焉不详的“防卫固守、重层吓阻”。

四、义务役是否续征？

国防部长冯世宽于2016年12月22日在立法院公开表示，“2018年将不再征集1994年1月1日前出生的役男入营服役，义务役人员将于2018年底全数退伍离营”；冯部长还强调“这个决定绝对不会改变”。

然而，义务役人员于2018年底全数退伍离营后，国军志愿役官士兵的总数是否能满足战力需求，颇令人质疑！目前国军总员额仍维持215000人，其中“编制员额”为196000人；国防部评估，至少要维持编制员额90%的人力才能满足基本战力需求，因此2018年年底时志愿役官士兵的总数应维持在175000人左右。但2016年12月1日时，志愿役官士兵总数仅144089人，能否在2018年年底将多达3万人的缺口补齐，不无疑问。而下年度的国防部预算书也显示，2018年志愿役官士兵的“预算员额”只有162171人，不足人数达13000。

换言之，除非国军在2018年年底前还有一波裁军，或是将仅接受四个月训练、能力堪虑的“军事训练役”役男硬拉到常备部队“填空”，否则2018年底义务役人员全数离营后，在各常备部队中势必有不小的人力缺口。

义务役人员自2018年起不再进入军中，衍生的另一个问题是基层军官大闹“人才荒”。在2017年5月时，国军中、少尉军官编制数为8771人，但志愿役中、少尉军官仅有4762人，不足数高达4009人；所幸还有义务役预官的人力挹注，才使基层军官严重不足的情况稍微纾解（在2018年就有781人）。然而，等2018年底义务役人员全部离营后，若基层军官人力严重缺乏的情形无法迅速改善，恐导致基层部队战力的空洞化。

因此，在2018年停止征集义务役人员入营后，如何确保国军人力──特别是基层军官人力──不会出现大量缺口，成为蔡英文政府无可回避的难题。

五、勇固案与募兵制何去何从

马英九政府任内原计划推动“勇固案”，进一步裁减军力。国防部也在2015年底透过模式模拟，完成“相对最适兵力需求”的推估，并预计以五年时间，将军队总员额从215000人，减少为18至19万人，但“勇固案”后来因立法院的反对而暂缓推动。蔡英文就任后，也依照2015年9月2日民进党中常会的宣示，“在全面检讨战略构想与兵力规模前，勇固案暂不实施”。

据了解，在蔡英文就任总统后不久，国安会与国防部就已开始对国军战略构想、兵力规模、兵力结构与组织调整等进行研讨；部分项目如新设的“通资电军指挥部”，中长程防空飞弹与空军防炮部队合并为“空军防空指挥部”，与新成立“国防安全研究院”等，已经开始实施。但截至目前为止，蔡英文政府仍未完整说明其对未来兵力规模、兵力结构与组织调整的通盘规划内容，尤其是最关键的地面部队兵力与结构该如何调整等问题。

蔡英文政府在未说明军队兵力规模将如何调整的情况下，先是在“四年期国防总检讨”中宣示将“完备募兵制度”；又公开宣布自2018年起停止征集义务役役男，使常备部队确定自2019年起，将全数由志愿役人员组成。这使得民进党政府的规划方案，在核心内容部分其实与马英九政府并无显著差异。

但台湾受限于人口总数，要长期维持175000人志愿役部队的难度极高，未来势必会有不小的人力缺口，尤其是在基层干部方面。且近年国防预算总额未能与志愿役人数同步成长，已呈现失衡的情形。以2018年国防预算为例，编列数3318亿元虽较2017年的增加101亿元，但主要用于人事的“人员维持”预算却高达1546亿元，较2017年增加69亿元，占国防预算的比例高达47%。这使2018年用于武器采购与武器研发的“军事投资”预算遭到排挤，编列数为882亿元，虽然比2017年微增2亿元，但与马英九政府所编最后一年（2016）的“军事投资”预算983亿元相较，还是少了101亿元。更令人担忧的是，在未来数年国防预算恐难大幅成长的情况下，人事经费排挤“军事投资”与“作业维持”经费的情形，非但难以改善，甚至可能更严重。

因此，如何在财政分配、国军战力需求、国军组织结构与兵役制度间，找到最适方案，解决当前国军所面临的“预算既患寡、又患不均”和“部队人力不足、基层战力有空洞化之虞”等问题，以维持战力、因应共军日益增加的武力威胁，并适时向公众说明相关战略构想来争取支持，就成为蔡英文总统任内最棘手的问题。

（揭仲，淡江大学国际事务与战略研究所博士）

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