觀點 兩岸博弈

揭仲:520後,蔡英文的五大國防課題

即將就任的蔡英文,要面對哪些國防軍事上的難題?


圖為台灣台軍海軍陸戰隊。
圖為台灣海軍陸戰隊。攝:STR/EyePress

蔡英文將於5月20日就職。身為中華民國首位女總統暨三軍統帥,蔡英文及其國安/國防團隊在就任後,有哪些亟待處理的課題?筆者認為有下列五項:一、2017國防預算與高級教練機;二、常備兵役存續;三、軍售與華美軍事交流;四、頒布國家軍事戰略相關文件;五、勇固案與募兵制。

一、2017國防預算與高級教練機

蔡英文擔任董事長的「新境界文教基金會」,曾公布一系列《國防政策藍皮書》。其中第七號〈振興臺灣核心國防產業〉明白表示:2016年若民進黨重返執政,會努力將國防預算恢復到GDP的3%。雖然2017年預算的編纂工作已經展開,但從新政府就任的5月20日,到行政院確定總預算的8月中旬,還有近三個月。民進黨政府還是有可能從2017年起,就履行此一競選承諾。

一般而言,計算國防支出是否達年度GDP 的3%,要將國防部公務預算的歲出,與非營業基金合併計算。一般而言,若國防支出要達到年度GDP的3%,歲出至少需編列3490億至3600億。若與2016年的3217億相較,需增加273億至383億,不是一筆小數目。要達到承諾,對蔡英文與林全內閣將造成不小考驗。

在高級教練機部份,國防部原規劃自2017年起開始編列預算,以「國內合作生產」的方式,於2018年至2019年完成F-5E/F戰鬥機的汰換,2021至2022年完成AT-3教練機的汰換,總預算約700億元。由於蔡英文已明白宣示本案將以「自研自製」方式進行,此一計畫勢將調整。若民進黨政府仍要如期從2017年開始,則軍事投資建案文件、規劃期程和總預算需求的調整,須在8月中旬前完成。

同時,民進黨政府還需注意,因汰除時間延後,所衍生的F-5E/F結構安全問題。雖然台灣庫儲的F-5E/F零附件充裕,但「機背縱樑」和「垂直安定面」等結構問題,除投入經費補強或更換外,別無他法。

而在國內生產「高教機」的漢翔公司,也須面對《政府採購法》中,「研發與製造分離」的規定。民進黨政府若要推動高教機「自研自製」,也許該盡速以另立專法或修法的方式,排除「政府採購法」的限制。

二、2017是否續徵一年期常備兵役?

民進黨在大選前已宣布,將於執政後十個月內討論兵役制度問題;但在這個會議召開前,必須馬上做決定的,是2017年是否繼續徵集1993年次以前的役男入營,服一年常備兵役。

國防部原定從2015年底後,就不再徵召義務役役男服常備兵役;但2015年8月時,因國防部預判到當年年底,志願役人數仍無法達到計畫目標,遂宣布2016年將再徵集23,100名役男入營,以補足缺額。

值得注意的是,據傳行政院2015年8月進行跨部會協商時,國防部除提出2016年需求數外,也拋出2017年需求,只是未提供確切人數。國防部在2015年8月26日的記者會也指出,若2016年預估2017年無法達標,「2017年仍可能繼續徵兵」。

目前國軍總員額仍為21萬5千人,其中「編制員額」19萬6千人;若以90%計,「現員數」當維持在17萬5千人上下。但2015年6月底,國軍志願役官士兵現員數僅約13萬2000餘人,2016年志願役官士兵的「預算員額」也只有14萬9108人;在總員額維持不變的情況下,即使2016年順利招募到1萬5000人,扣除退伍人員後,可能還是會有不小的缺口。

考量相關徵兵作業與役男生涯規劃,2017年是否繼續徵兵?徵集人數約為多少?恐怕就成為三軍統帥蔡英文5月20日就職後,馬上要決定的問題。

三、軍售與台美軍事交流

除潛艦案,馬英九總統第二個任期中,另有多個爭取數年,卻未獲美方肯首的軍售案,包括F-16所用的AGM-154滑翔炸彈、AGM-158空對地距外飛彈、AGM-84H/K增程攻陸飛彈、AGM-88高速反輻射飛彈等四種精準彈藥,以及P-3C所用的「智能水雷」等。

此外,台美軍事交流的指標——台灣空軍飛行員到美國路克空軍基地(Luke Air Force Base)的飛行訓練,將於2017年年底屆滿。國防部高官曾在2015年下半年表示,本案已延到2019年,經查證應是該官員誤記。由於本案每年所需預算龐大(2016年預定送訓53員,預算約14.5億),國防部內一直有質疑;在2015年底更傳出國防部要求空軍,在今年下半年就「是否有必要持續」提出檢討報告。由於台灣最遲要在明年上半年告知美方,是否延續本案,這也將成為蔡英文就任後,需優先決定的課題。

平心而論,馬英九總統八年任期內,台灣與美方在軍事上進展最多的是雙邊人員交流。以往只有雙邊高層例行性會議,以及裝備銷售後的技術會議;後來逐漸深入到部隊觀摩、受訓、武器赴美試射甚至共同演習——在2016年公開預算書中,就可看到「參訪聯合戰備訓練中心暨觀摩基地演訓」、「觀摩夏威夷美軍史崔克旅演訓」、「空運演習」、「空軍聯合搜救演習」和「觀武系列演習」等。新政府就任後,軍事交流是否會受到「台北-華府-北京」三邊關係可能變化的影響,十分值得觀察,也構成蔡英文的國安/國防團隊的考驗。

四、頒布國家軍事戰略相關文件

依照《國防法》第三十一條,國防部應於每任總統就職後十個月內,向立法院公開提出《四年期國防總檢討》,說明新總統的戰略指導,作為未來四年國防施政的依據。民進黨在2015年9月2日的中常會中,也提及若2016年重返執政,將在總統就職後十個月內,一併公布《國家軍事戰略》,作為《四年期國防總檢討》的指導文件。

民進黨政府也不排除在執政後,於國防部下設立「國防產業協進小組」,由相關部會首長、立法委員代表、中科院院長、學界代表和產業界代表共同組成,就國防產業發展提出策略建議。新總統則在就職後十個月內,召開國家安全會議討論這些建議,然後訂出《國防產業發展策略》,作為後續產業發展、武器研發、產業規範制度,和武器採購的政策指導。

五、勇固案與募兵制何去何從

台灣受限於人口總數,不容易召募到17萬5千人的志願役官兵,這使馬總統決定推動「勇固案」,進一步裁減軍力。

國防部已在2015年上半年,大致完成國軍兵力規模與組織結構調整的規劃,並於2015年底、2016年初透過電腦模擬,推估「相對最適兵力需求」。國防部原本預計以五年時間,將總員額從21萬5千人,裁減為18至19萬人;組織結構則依「主戰單位數盡量不動,但內部組織調整」的原則,逐年進行。然而後來因立法院有意見,加以政黨輪替,暫停實施。

民進黨針對「勇固案」是否延續推動,曾在2015年9月2日的中常會中明確表示:「將減緩裁軍速度……勇固案暫不實施」。在「募兵制」部分,民進黨在2015年5月26日表示:「執政後,將在十個月內廣徵各方意見,於《四年期國防總檢討》中提出兵制主張」。在2015年9月2日的中常會中,民進黨也宣示將推動「改良式募兵制」,並獲蔡英文本人認可。

綜合相關論述,可判斷在蔡英文5月20日就職後,將以十個月的時間,先完成《國家軍事戰略》,再據以完成《四年期國防總檢討》,並說明「兵力規模」、「國軍結構」和「改良式募兵制度」的相關規劃;接著就以二到四年的時間,推動前述調整。

事實上,倘若無法宣布重徵1994年次以降的役男入營服常備兵役,國軍總兵力(至少現員數)的下修將無可避免。就算民進黨政府在2016年後,續徵1993年次以前的役男入營填補缺額,其人數也將快速減少:2016年估計約有3萬人、2018年即快速下降為1萬8千人,2019年更不足8千人。

而未來四年,防空飛彈指揮部和通資電軍,可能有不少人力需求。在此情況下,國軍兵力結構該如何調整,就成為蔡英文就任後最棘手的課題。

(揭仲,淡江大學國際事務與戰略研究所博士)

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