香港高鐵通車 深度 評論

梁啟智:廣深港高鐵一地兩檢,香港高度自治保衛戰

翻查美國和各國的協議,以及英國和法國的協議條文,可見當地政府都沒有因為一地兩檢而放棄刑事管轄權。


2017年7月25日,興建中的高鐵西九龍總站工地。 攝:林振東/端傳媒
2017年7月25日,興建中的高鐵西九龍總站工地。 攝:林振東/端傳媒

香港政府公布高鐵一地兩檢方案,成為林鄭月娥上任特首以來首個政治挑戰。回想2009年立法會辯論高鐵撥款的時候,已預見一地兩檢安排將會成為一個燙手山芋。經歷八年來大幅加深的中港矛盾,事件恐怕不但會再一次引發嚴重的社會撕裂,更有可能觸發憲制危機。

高鐵香港段預計明年通車,政府建議讓內地人員進駐西九龍總站並實施一地兩檢。離港旅客在完成離港出境手續後,會先通過內地的入境手續然後才上車前往內地,到達後就不用再次通關。反過來,全國各地的旅客則要到達香港後才需要辦中國的出境手續,然後再辦香港的入境手續。

這個安排和現時中港之間的直通列車明顯不同。例如旅客現時從香港乘列車到北京,在香港境內完成出境手續後便會上車,然後要到達北京下車後才會辦內地的入境手續,也就是兩地兩檢。未來的高鐵要辦一地兩檢而不是兩地兩檢,官方說法是因為列車服務方式不同。以從香港開往北京的列車為例,途中會停留不少車站。由於從香港出發的乘客尚未完成通關手續,列車在入境上處於密封狀態,途中便只可以讓他們下車入境內地,卻不可讓內地的旅客中途上車,以免做成混亂,結果減低營運效率。如果能在香港處理內地的出入境檢查,在內地就不用區分赴港列車和其他列車,可以開往香港的班次就能增加。

中國政府宣布港府有權租出土地

但是這個看似美好的圖像,卻難以符合香港《基本法》的要求。《基本法》沒有授權內地官員在香港執法的條文,反而嚴格禁止內地官員干預香港本地事務。如果要在香港境內設立內地的出入境口岸,就要想辦法讓內地的法例在香港生效。但是《基本法》第18條禁止內地法律於香港實施,第154條又訂明出入境是香港自治範圍。

《基本法》第18條(節錄)

全國性法律除列於本法附件三者外,不在香港特別行政區實施。凡列於本法附件三之法律,由香港特別行政區在當地公布或 立法實施。全國人民代表大會常務委員會在徵詢其所屬的香港特別行政區基本法委員會和香港特別行政區政府的意見後,可對列於本法附件三的法律作出增減,任何列入附件三的法律,限於有關國防、外交和其他按本法規定不屬於香港特別行政區自治範圍的法律。

《基本法》第154條

中央人民政府授權香港特別行政區政府依照法律給持有香港特別行政區永久性居民身份證的中國公民簽發中華人民共和國香港特別行政區護照,給在香港特別行政區的其他合法居留者簽發中華人民共和國香港特別行政區的其他旅行證件。上述護照和證件,前往各國和各地區有效,並載明持有人有返回香港特別行政區的權利。對世界各國或各地區的人入境、逗留和離境,香港特別行政區政府可實行出入境管制。

注意《基本法》只限制內地官員在香港執法,卻沒有限制香港官員在香港境外執法。所以,只要一地兩檢的設置地不在香港而是在內地的話,已經不會違反《基本法》。事實上,2007年通車的深港西部通道,正是在深圳蛇口實行一地兩檢,以內地政府授權香港官員在內地執法的方式實施。

今次香港政府想出的招數,是動用《基本法》第20條,即中國政府可向香港政府授予其他權力的條文,由中國政府宣布香港政府有權把香港的土地租回給中國內地,並把該地段在司法上不視為香港的一部分。既然車站都不是香港的一部分,自然就沒有違反《基本法》的問題。值得注意的,是香港政府強調他們只是租,不是割,儘管實行起來也難以說清兩者的分別。

《基本法》第20條

香港特別行政區可享有全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會及中央人民政府授予的其他權力。

如是者,香港高鐵站的內地口岸區、月台範圍以及高鐵的車廂本身,除個別例外情況(如涉及行車安全和民事糾紛),將會一律實行內地法律。舉個例,香港是沒有死刑的,內地卻有。如果有人在高鐵列車上犯了殺人罪,就算當時列車在香港境內,該人仍會依內地刑法處理,可以被判死刑。這個提議一被提出,隨即有各路網友以各式各樣的情況來質疑,例如如果有乘客破壞車廂以致車毀人亡,這到底該按內地刑法的「過失致人死亡」處理,還是以香港鐵路條例的「故意危害安全」處理?類似可能產生司法混亂的情況,多得難以想像。

2017年7月25日,律政司司長袁國強聯同運輸及房屋局局長陳帆、保安局局長李家超召開記者會,交代高鐵香港段一地兩檢方案細節。

2017年7月25日,律政司司長袁國強聯同運輸及房屋局局長陳帆、保安局局長李家超召開記者會,交代高鐵香港段一地兩檢方案細節。 攝:林振東/端傳媒

外國沒因一地兩檢放棄刑事管轄權

香港政府推銷其一地兩檢方案時,以美國登機前預先清關安排和英倫海峽隧道的一地兩檢安排作例證,聲稱有外國案例可援。不過此說法一出便立即受到反擊。翻查美國和各國的協議,以及英國和法國的協議條文,可見當地政府都沒有因為一地兩檢而放棄刑事管轄權,也就沒有上述香港版可能出現的各種問題。以連接英法的歐洲之星列車為例,兩國雖然同意把入境口岸設在對方國境,卻同時列明保留刑事管轄權,直到兩國邊界為止。再看美國設在加拿大機場的清關櫃位,加拿大以專法方式規限美方人員權責,鉅細靡遺得如何問話搜身都有嚴格規定。外國的做法是要讓出多少權力才讓多少,而且極為小心謹慎。香港政府的做法卻是先把所有權力都送交中國政府,然後再討回小量豁免。兩種做法,差距甚遠。

面對艱深複雜的法律問題,香港政府在宣傳上似乎有意以虛打實,強調一地兩檢可以帶來的便利,如何接通全國網絡,然後再由一眾政府啦啦隊出來指控反對者是杞人憂天,忽視整體利益云云。可惜,這個進路同樣是難以站得住腳的。理論上,一地兩檢如果改在深圳、東莞或廣州的車站實施,那些目的地或出發地不是這些地方的乘客,便要被迫中途在這些車站下車入境然後再轉車,引來不便。然而事實上,按照政府自己做的客量估算,有83%的高鐵旅客正是來往深圳、東莞和廣州,口岸的位置對他們不會構成被迫轉車的問題。政府聲稱不在香港實施一地兩檢,高鐵的效益便會大打折扣的說法,不攻自破。

既然表面上的理由站不住腳,輿論難免會反過來質疑政府捨易取難,強行在香港實施一地兩檢的動機。在政府公布一地兩檢之前,一般人對《基本法》第20條的理解,都是用來讓中國政府給予更多本來沒有列明在《基本法》的權力予香港的。然而此方案一出,條文卻變成可以用來讓中國政府授權香港政府減少自己的權力範圍。若然此先例一開,可以說是毀掉整部《基本法》的憲制基礎,畢竟中國政府下次又可以再授權香港政府進一步減少自己另一些的權力範圍。民主派視一地兩檢為一場保衛高度自治的決戰,也就一點兒也不奇怪。

(梁啟智,時事評論員、美國明尼蘇達大學地理學博士)

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