政經論衡

元淦恭:王岐山否定「黨政分開」,說明了什麼?

即使回溯到1988年,黨政真的分開了嗎?其實也並沒有。

2017年3月5日,政治局常委、中紀委書記王岐山出席全國人民代表大會。
2017年3月5日,政治局常委、中紀委書記王岐山出席全國人民代表大會。攝:Jason Lee/Reuters

今年的全國「兩會」,議程平淡,波瀾不驚,事後回溯,只有政治局常委、中紀委書記王岐山在出席北京代表團審議時的一番話,可謂「擲地有聲」。

王岐山說:「在中國歷史傳統中,『政府』歷來是廣義的,承擔着無限責任。黨的機關、人大機關、行政機關、政協機關以及法院和檢察院,在廣大群眾眼裏都是政府。在黨的領導下,只有黨政分工、沒有黨政分開,對此必須旗幟鮮明、理直氣壯,堅定中國特色社會主義道路自信、理論自信、制度自信、文化自信。」

這段話雖短,但內涵卻極為豐富。

更高調的「文化自信」

先來看「『政府』歷來是廣義的」這句話。這句話最突出地體現了「文化自信」:中國歷史和西方歷史的根本性不同,是在於中國歷史上並沒有真正意義上的有效分權,君相關係、文武關係、內廷外朝、三省六部,實際上都是分工機制,不是有意義的分權制衡機制,皇權的絕對獨裁地位不容侵犯,不過是皇權和相權(相權可以理解為執行權)和相權內部各個分支的此消彼長問題。而自希臘羅馬以降,歐洲就有分權,時至中世紀,國王、教會、領主和市民,仍有複雜的博弈,最終形成了近代以來的分權制衡。

執政黨在這一方面,過去就有「文化自信」。強調東西方文化的不同,講東方重團結西方重制衡,或東方重「綜合」,西方重「分析」云云,都是為了講文明和文化都不同,制度何必要相同。

而王岐山這句話,進而真正把執政黨及其領導的全部政權機關全部通稱「政府」,其背後潛台詞倒是很明確。

百姓眼中的「政府」,其實並非是法律定義的作為行政機關的「政府」,而是在中國所有承載公權力的機構。更直接地說,王岐山點明一個事實:民眾心目中的「政府」,就是公權力,而公權力的最高代表,其實就是各級執政黨組織。老百姓並不會區分「黨組織」和「政府」,百姓只關心誰是「一把手」。一把手是正,其餘都是副,這些年來所有正國級、副國級國家機構都要向政治局常委會彙報工作,就基於這樣的邏輯基礎。為什麼要講「四個意識」(政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識),要害也在這裏。

後面這句「只有黨政分工,沒有黨政分開」頗有意思。漢語具有其他語言不具備的極大特殊性,王岐山這句話裏前後兩個「黨政」的意思,並不完全相同,而這裏的「黨政分開」,和上世紀八十年代的「黨政分開」又不完全是同一個東西。「只有黨政分工」裏的「黨」和「政」,可以視作執政黨機關和政府機關,講的是黨和政府在權力序列上分工不同;「沒有黨政分開」裏的「黨」當然還是指執政黨,而這裏的「政」,指的就是他前文所說的「歷來是廣義的承擔無限責任的政府」,所以從宏觀意義、實質層面上來說,「黨政」是一體的,但從微觀意義、形式層面上來說,執政黨機關和行政機關是可以有分工的。

國際共運視野下的「黨政不分」

「黨政分開」這個詞看起來孤立,但它有另外幾個相關詞彙,譬如「黨政不分」、「以黨代政」、「黨政分工」等等。最有意思的一點是,那些所有可以被界定為和「黨政分開」不兼容的詞,往往都有比較清楚的具體指向,但恰恰是「黨政分開」這四個字,其意義歷來十分模糊。

理解「黨政分開」這個詞,要有宏觀的視野。從大的格局上來看,全球共產黨普遍存在「黨政不分」。譬如斯大林(史達林)就曾同時是蘇共中央總書記和蘇聯部長會議主席(相當於政府總理),時至今日,古巴仍然保留着這樣的舊制,勞爾·卡斯特羅是古共中央第一書記、古巴國務委員會主席(國家元首)兼部長會議主席(政府首腦)。人事安排上,黨政首腦合一,而在具體的事務上,也可以「以黨代政」,即黨組織直接下達行政命令。

更極端的,是1962年赫魯曉夫搞的工業黨、農業黨兩分,執政黨組織直接按工業和農業兩個生產部門劃分,更直接地指揮理論上應該是政府負責的經濟事務,當時蘇共中央一度成立中央工業生產領導局和中央農業生產領導局,更是將這一模式推向極致。

由此來看,「黨政不分」大體包括三個現象:其一,黨政任職不分,即黨政領導合一,執政黨的首腦就是政府首腦;其二,黨政權力不分,執政黨機關直接介入行政事務;其三,黨政機構不分,執政黨也設置和政府管理範圍(通常是經濟社會事務)相應的機構,而且是「兩個機構兩塊牌子」,導致雙邊分工打架。

1980年以前的黨政關係

在中國,「黨政分開」及其相關語彙,又經歷過複雜的演變歷程。鄧小平較早表達相關意涵,是在1941年4月《黨的生活》上刊發《黨和抗日民主政權》,提出要反對「以黨治國」,黨對政權(當時中共領導的邊區政權、即中華民國特區政府)是採取指導和監督政策。彼時,鄧小平強調兩點,中共和邊區政府還是要分開的,理論上中共要通過「政治領導」來實現對邊區政府的政策引導,而非直接到一線代替邊區政府,這種說法在當時特殊歷史背景下,既是對「特區政府」作為重慶政府所轄一部分的理論事實的尊重,更多可視為中共特殊的展現民主形象的統戰話術。(讀過《歷史的先聲》都知道)

及至中共建政之後,「黨政分開」還是「黨政不分」,其實在很長時間並未進入到主流政治話語之中。從形式上看,毛澤東自1954年憲法通過後,從未兼任過政府首腦(總理),他和劉少奇、周恩來乃至更早的高崗等人,無外乎有管理範疇的此消彼長,但本質上他的絕對權威高高在上,也不存在什麼分與不分。所有政權機關皆服從領袖,即使領袖本人在國家機關中沒有任何任職。(毛1959年卸任國家主席後,沒有國家機關職務)

到了1975年《憲法》,1978年《憲法》,黨和政權機關界限完全打通。由於這兩部《憲法》沒有國家主席,行使禮儀元首職權的是全國人大常委會委員長,全國人大常委會理論上只是全國人大的常設機構,其委員長如果提名總理也有不順,故在這兩部《憲法》裏,中國共產黨中央委員會及其主席作為《憲法》正文法定機構存在,國務院總理人選,直接由中共中央提名(82年《憲法》實施後是中共中央提出建議人選,報請國家主席提名,中共中央建議的過程是不成文的,不寫進法律),全國武裝力量也直接由「中國共產黨中央委員會主席」統帥(1954年《憲法》是中華人民共和國國防委員會主席,1982年《憲法》則是中華人民共和國中央軍事委員會主席)

當時,華國鋒一人身兼黨(中共中央主席)、政府(國務院總理)和軍隊(中央軍委主席)三重首腦,這種高度集權機制,和當時的75年《憲法》、78年《憲法》機制相稱,黨政完全不分,形式上達到前所未有的集權。

而鄧小平第二次談到和「黨政分開」有關的話題,從現實角度來看,的確與華有關。鄧小平在1980年8月18日政治局擴大會議上的講話,題為《黨和國家領導制度的改革》,這一講話明確提及要解決「黨政不分,以黨代政」的問題。從上下文來看,這句話其實出現在關於「華下趙上」(華國鋒下,趙紫陽上)的國務院人選問題時的闡釋,這一組觀點裏,首當其衝是要權力不宜過度集中,第二是兼職、副職不宜過多,第三才是解決「黨政不分,以黨代政」,客觀地說,這幾點都是針對華的職務太多,且中共中央和國務院的一把手一肩挑,也就是前面提到的「黨政任職不分」問題。特別需要注意的是,《黨和國家領導制度的改革》一文並沒有使用「黨政分開」一詞。1982年中共十二大報告中,明確提出要反對「黨政不分」,也通篇沒有出現過「黨政分開」一詞,反而使用了「黨政分工」一詞。嚴格地說,反對「黨政不分」,可以是提倡「黨政分開」,也可以是提倡「黨政分工」,如果真是把王岐山最近的表態和《黨和國家領導制度的改革》和十二大報告相較,並無什麼矛盾之處。

八十年代語境下的「黨政分開」

此後發生的事大家都知道了,在鄧-胡-趙體制下,胡耀邦作為中共中央書記處的領導人,和政(國務院)實現了平行意義上的分開。雖然胡是名義上的最高領導,但實際上胡和趙都是在鄧核心的領導下各管一攤罷了,所以十二屆一中全會公報非常特別。翻看歷年的中央全會公報,中央全會要麼是總書記個人主持,要麼是政治局常委(所有人姓名都列上)主持,要麼是中央政治局主持,但十二屆一中全會是由政治局常委胡、趙主持,排名第一的總書記和排名第四的總理「主持」,而排名第二、第三和第五、第六的四位常委卻不出現在「主持人」欄,足反映當時實際的黨政兩分狀態。但這種狀態在十二大報告中的定義,卻並不是「黨政分開」,而是「黨政分工」。

中共歷次全代會,實際上只有一次在全代會報告中出現了「黨政分開」一詞,這就是1987年的十三大報告。鄧小平的「十三大報告一個字都不能動」一直被相當部分的人作為表達自己政治主張的最佳引語。但到底十三大報告中的「黨政分開」是什麼意思呢?這還是要回到十三大報告本身的文本中去。

十三大報告把「黨政分開」提到了前所未有的高度,報告說,長期形成的黨政不分、以黨代政問題沒有從根本上解決,因此,政治體制改革的關鍵首先是黨政分開。

毋庸置疑,在政治體制改革的問題上,中共十三大是歷次全代會中走得最遠的一次。但十三大報告對於「黨政分開」的認識和後續的實踐,的確也存在許多問題。從大原則上來看,黨和政在十三大報告中分別被視為決策面和執行面、道統和法統、二線和一線、監督者和被監督者,這種兩分法,從理論上來看是強化黨的政治領導,弱化黨直接介入行政事務,但從實踐上來看,就算是在十三屆中央,這也並沒有辦到。通常人們認為,黨是管「政治」的,政府是管「經濟」的,但恰恰就是在十三屆中央委員會,中共中央對經濟的介入明顯更直接了,胡耀邦作為總書記時並非中央財經領導小組組長。而正是從十三屆中央委員會起,總書記而非總理兼任中央財經領導小組組長反而成為定制,而在十三屆中央任期中最為特殊的一份文件——1988年實施價格闖關的關鍵文件,即《關於價格、工資改革的初步方案》,也不是人大或政府文件,而是中共中央政治局通過,由十三屆三中全會確認的。

十三大的「黨政分開」,還涉及到若干具體面向。其一是黨委機構調整,其二是弱化若干實體黨機構。所謂機構調整,指的是「各級黨委不再設立不在政府任職但又分管政府工作的專職書記、常委。黨委辦事機構要少而精,與政府機構重疊對口的部門應當撤銷,它們現在管理的行政事務應轉由政府有關部門管理。」這類改革,其實叫「黨政分開」還是「黨政分工」,並不重要,從實際情況來看,十三大報告的這一改革早已落實,後來也沒有反彈。而弱化若干實體黨機構,就有意思了,從十三屆中央的實際情況來看,撤銷了政法委改成政法工作領導小組,不再干涉具體案件;紀委專心管黨紀,不管政紀;撤銷黨組。但這些改革實際上在那年夏天之後就已經全部改回原狀,十三大報告「一個字都不能動」在這個領域早就被打破了。

九十年代以後的「黨政不分」

站在九十年代以後的視野,再看所謂「黨政不分」問題。黨政任職不分已不復存在(黨的各級首腦不兼任政府首長);黨政權力不分問題,從形式上也基本得到解決(執行層面法令政策通常已出自政府而非黨委);黨政機構不分問題,也就是黨內設置和政府條線對應機關(兩個實體機構兩塊牌子)的問題,通過兩個手段解決:

其一,在黨內設置議事協調機構如某某小組,作為決策機關,而政府條線對應機關作為執行機關,這種體系不斷強化之後,黨、政關係從某種程度上一定意義上實現了十三大報告的部分設想。

其二,針對實際上不適合由政府管理而應直接隸屬黨口但又需要有對外名義的事務,最典型的譬如國台辦、國新辦(涉台事務、新聞事務都高度敏感,實際上兩辦都是中共中央的辦事機構,只掛「國務院」作為對外名義),就搞「一個機構兩塊牌子」,理論上從決策到執行,分別由黨、政機構來執行,但現實中卻就是一個機構。

為什麼王岐山會在北京團審議的時候提「沒有黨政分開,只有黨政分工」?最直接的背景,就是監察委的橫空出世。和中央紀委實行一個機構兩塊牌子的國家監察委員會即將誕生,這將是繼中央軍委之後,第二個和中共中央機構「一個機構兩塊牌子」的直接對全國人大負責的國家機構。 新時代的「黨政分工」,在「黨政軍民學,東西南北中,黨是領導一切的」的「黨政不可分」框架下,是一種符合現實需要的安排。從某種意義上來說,所謂「黨政分工」,是在黨控制全部決策權和部分領域執行權(如紀檢監察、外交、國防、港澳、兩岸等)的基礎上,將剩餘領域的執行權交給各類政權機關的狀態。王岐山點出這句話,傳遞了最高決策層要維持這種狀態,成為定製和穩態。

回溯過去三十多年中共政治,「黨政分開」一詞其實相當弔詭。在上世紀八十年代,「分工」和「分開」本質上存在明顯的混用,而在九十年代以後,「黨政分開」因其特殊年代的特殊背景自然被打入另冊。嚴格來說,一黨執政的國家要談「黨政分開」本來就是不現實的。決策層的真實意圖,完整地表述應該是:反對黨政不分(形式意義上的不分),支持黨政分工(形式和實質意義上的分工),避免黨政分開(實質意義上的分開)。即使回溯到1988年,黨政真的分開了嗎?其實也並沒有。

王岐山這話,鏗鏘有力,擲地有聲。在理論上,的確把他講清楚的事,講清楚了。或許有人聽着刺耳,但其實說起來,執政黨也好,圍觀者也罷,「黨政分開」到底是什麼,誰也不清楚,「沒有黨政分開」這六個字聽着這麼刺耳,倒不是因為王實質上否定了什麼鄧核心的核心觀點,不過是因為「黨政分開」四個字出現在了十三大報告裏,出現在了大家記憶裏的那個年代罷了。

(元淦恭,智庫研究員,宏觀政策分析師)

本文原載於作者微信公號「元淦恭說」。端傳媒獲授權編輯轉載。

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