評論｜黎蝸藤：美國的「一個中國」，不是中國的「一個中國」

特朗普（川普）上任美國總統後，從特蔡通話，到特習通話，圍繞「一個中國」的爭議不斷。最近，馬英九在紐約接受 CNN 訪問，提及「美國和中國大陸，有它的中國政策，一中政策，我們（中華民國）也有我們的；換句話說，我們的就是『一中各表』。」確實，雖然同為「一個中國」，各種表述中有很多隱蔽的花招。

台灣問題爭議源起

「一個中國」的核心是台灣問題。台灣歷史上長期不是中國的一部分，滿清才納入版圖（1683）。在甲午戰爭戰敗之後（1895），滿清把台灣割讓給日本。之後，中華民國推翻滿清，把自己看作整個滿清的繼承者。二戰時《開羅宣言》（1943）中，美國和英國承諾「在使日本所竊取於中國之領土，例如東北四省、台灣、澎湖群島等，歸還中華民國。」

《波茨坦宣言》（1945）中再次聲明，《開羅宣言》的條件必須實現。這些戰時文件，成為二戰後中華民國獲得台灣的依據。1945年，中華民國在台灣建立了統治，「光復台灣」。

中國和台灣的問題，在政治本質上和東西德、南北韓，和南北越一樣，都是冷戰時期資本主義和共產主義兩個陣營對峙的產物（在國際法上則有不同）。戰後初期，美國一直支持中華民國收復台灣。但不久，國民黨政府在內戰中失敗（1949），只能退到剛建立統治不久的台灣，與中共隔岸對峙。

隨後因韓戰爆發，美國出於抗共的需要，大幅修改了對中國的政策，從放棄國民黨轉而支持。美國為免在防衛台灣時受法律障礙，在《舊金山和約》（1951）中修改了草案中要把台灣交還中國的表述，改為日本放棄台灣，沒有規定台灣的歸屬。這是「台灣地位未定論」出現的根源。台美雙方的外交文書中都表明，當時的處理只是一種「權宜之計」。

然而，1972年，美國總統尼克遜（尼克森）與中國總理周恩來的秘密談話中，認爲台灣「已經被決定」（determined）成爲中國的一部分。

中美聯合公報的「一個中國」

1970年代，美國放棄國民黨政府轉而與中共建交；中美雙方對協議的用詞「寸土必爭」，最後得出了三份聯合公報，分別是《上海公報》（1972）、《建交公報》（1979）與《八一七公報》（1982）。這三份公報，就是中美共同承認的台灣問題的基礎。可是，在有關中國和台灣的問題上，中美都「自說自話」，而且中英兩個版本有差別。

中國的「一中原則」是指在《台灣問題與中國的統一》白皮書（1993）與《一個中國的原則與台灣問題》白皮書（2000）中提出的「三段論」：一、世界上只有一個中國；二、台灣是中國的一部分；三、中華人民共和國政府是代表全中國人民的唯一合法政府。這三點在三份聯合公報的中國立場聲明中，都能找到依據。

不過，美方的承諾卻完全不同。美國用了兩個不同的字眼：一個是 “recognize”，這表示「承認」；一個是 “acknowledge”，這表示「認知到」，是表示知道有這麽回事，但不明確表態是否承認。

在1972年簽署最早的《上海公報》中，“acknowledge” 在中文文本中正確地對應為「認識到」，但在之後的《建交公報》和《八一七公報》中，都對應為「承認」。於是，在《建交公報》與《八一七公報》的中英文對照中，就很奇怪地用同一個中文「承認」，對應兩個英文單詞 “recognize” 和 “acknowledge” 。為何說是「對應」而不是「翻譯」？因為這種中文寫法不是直接翻譯英文文本的，而是美國也認可的一種寫法，這是爲了在外交上保持模糊空間的做法。由於美國只承諾英文文本，於是在中文文本中，「承認」對應 “acknowledge” 的兩段話，美國沒有承認。

具體而言，美國只承認了中國一中原則的三段論中最後一個立場，即「中華人民共和國政府是中國的唯一合法政府」，但只是「認識到」卻沒有承認前兩段：「只有一個中國」和「台灣是中國的一部分」。這就是美國一中政策的含義。

而對於「只有一個中國，台灣是中國的一部分」，美國在《上海公報》中，用曲折的方法，加以模糊地承認：「美國認識到，在台灣海峽兩邊的所有中國人都認為只有一個中國，台灣是中國的一部分。美國政府對這一立場不提出異議（does not challenge that position）。」

這裏的「這一立場」，是指兩岸「中國人」都承認的立場。在當時時空下，兩岸政府確實都認爲兩岸都是中國人。但這句話沒有清晰説明，如果海峽任何一方不認同「一個中國」的「這一立場」，甚至不認爲自己是「中國人」的話，那麽美國政府對「這一立場」的承諾是否仍然有效。因此，這句表述的實際意思應該是：如果兩岸人民都認爲「只有一個中國，台灣是中國的一部分」，那麽美國並不反對；但如果海峽任何一方不認同這點，那麽這個共同立場就消失了，美國就沒有義務承認一個中國。

而且，用「不提出異議」的表述，説明美國對此問題的「消極立場」，亦説明如果台灣爭取獨立，美國沒有義務反對。相反，如果此處用「支持」的表述，則若台灣提出獨立，會與美國的態度相違背。

到了1982年的《八一七公報》，用了同樣曖昧的詞語。「（美國）無意侵犯中國的主權和領土完整，無意干涉中國的內政，也無意執行『兩個中國』或『一中一台』政策。」（it has no intention of infringing on Chinese sovereignty and territorial integrity, or interfering in China's internal affairs, or pursuing a policy of "two Chinas" or "one China, one Taiwan."） 這裏「執行」，對應 “pursuing” ，但準確對應的詞，應該是「追求」。這句話的意思仍然是：如果台灣不尋求兩個中國或者一中一台，那麽美國也無意推動。但如果台灣主動追求獨立，那麽美國仍然持開放的態度。

綜上所述，美國在三個公報中承諾的内容，與中國單方面聲稱的「一中原則」，内容有很大不同。美國沒有承諾過「只有一個中國」，也沒有承諾過「台灣是中國的一部分」，只是承諾不會推動「兩個中國」和「一中一台」。

美國一中政策強調和平解決台灣問題

美國「一中政策」與中國「一中原則」的另外一個顯著不同，就是「一中政策」支持「和平解決兩岸問題」，而「一中原則」中則沒有放棄武力統一台灣的選項。

美國在各文件中皆表明和平解決問題的立場，在《上海公報》中美國「重申它對由中國人自己和平解決台灣問題的關心」；在《八一七公報》中，「理解並欣賞」1979年中國發表的《告台灣同胞書》和1981年中國提出的九點方針中所表明的，中國爭取和平解決台灣問題的政策。這些用語只是表明態度，沒有「實際的承諾」。另外，《八一七公報》一邊承諾不尋求執行一項長期對台售武的政策，一邊拒絕設定終止對台售武的期限，以此解決對台售武問題，本身就是一種對和平解決台灣問題的物質保證。

然而，美國的台灣政策在三個聯合公報之外，還有正式的立法。在1979年頒布《台灣關係法》中：「（美國的政策）表明（make clear）美國決定和『中華人民共和國』建立外交關係之舉，是基於台灣的前途將以和平方式決定這一期望；任何企圖以非和平方式來決定台灣的前途之舉——包括使用經濟抵制及禁運手段在內，將被視為對西太平洋地區和平及安定的威脅，而為美國所嚴重關切（grave concern）。」

《台灣關係法》是國會的正式立法，在美國法律體系上，地位比聯合公報高。它作爲一項法律而不是政策，也不需要每個美國總統都確認一次。在這個表述中，如果中國用武力解決台灣問題，則可動搖中美之間的關係。即便是其他非和平的方式（包括經濟制裁），也會被美國視爲威脅及嚴重關切。雖然「嚴重關切」的意義模糊，但《台灣關係法》已經充分説明，「和平解決」台灣問題是美國一中政策的基石。

另外，列根（雷根）政府在與中國簽訂《八一七公報》前提出的「六項保證」（Six assurances），是總統單方面向國會提出的政策，法律位階比三個公報更低，還需要每屆總統確認是否遵守。但是，其中三項涉及軍售的宗旨仍為確保和平解決台灣問題。另外三項與台灣主權有關的保證：「不改變其對台灣主權問題上的立場」、「不當北京與台灣之間的調停者」、「不向台灣施壓迫使台灣與中國談判」，則進一步明確美國的「消極立場」。

美國一中政策表述的變遷

美國自列根後的每個總統，在一個中國政策上都有細微的差異。

老布殊（老布希）提及「一個中國」次數不多，但提及是一般只強調三個聯合公報，而較少提《台灣關係法》。（註一）在1992年對台軍售時，他保證：「我們堅守承諾，我們的一個中國政策，我們對中華人民共和國是中國唯一合法政府的承認（recognition）。」（We keep our word: our one-China policy, our recognition of the PRC as the sole legitimate government of China.）（註二），當中沒有提及台灣的主權問題（當時還沒有出現台獨傾向）。

最早正式表述一個中國政策的，是克林頓（柯林頓）政府：「美國對台政策由《台灣關係法》所決定，三個聯合公報也是其中的基礎。」（U.S. policy toward Taiwan is governed, of course, by the Taiwan Relations Act of 1979. Three communiques with the People’s Republic of China also constitute part of the foundation.）。六項保證沒有作為整體被提及，但其意義分散在具體表述當中。

1995年，因爲台灣總統李登輝訪問美國事件，克林頓政府秘密向中國提出「三不政策」：反對（oppose）台灣獨立、不支持一中一台和兩個中國、不支持台灣加入聯合國。（註三）但在公開場合正式表述三不政策的時候，卻把「反對」台獨，變成了「不支持」台獨：「不支持一中一台和兩個中國，不支持台灣獨立，不支持台灣加入需要一主權國家身份才能加入的國際組織」（註四）。在此「不支持」（not support），並非「反對」的意思，而是不推動之意，沒有脫離三個聯合公報的範圍。

1999年，克林頓又提出三個支柱：繼續一個中國（stay with one China）、繼續兩岸對話，以及不能設想（contemplate）使用武力。「繼續一個中國」，意味着反對李登輝提出兩國論，這是對中國的安撫。

小布殊（小布希）時代，一中政策仍基於三個聯合公報和《台灣關係法》，但強調「一中政策意味着台灣問題需要通過和平方式解決」。2003年，小布殊的政策加上了「反對任何一方單方面改變台灣海峽現狀」。這裏用上「反對」（oppose），遠比克林頓時代對台獨的「不支持」強硬。這當然是小布殊擔心時任台灣總統陳水扁會宣布台灣獨立之故。

到了奧巴馬（歐巴馬）時期，對台獨則回復到「不支持」狀態，沒有再出現過「反對」的用詞，甚至也沒有「支持一個中國」的表述。

2016年5月16日，衆議院通過沒有法律效力的決議（H.Con.Res.88），要求把六項保證與《台灣關係法》一樣，成爲美台關係的基石。在初始提案中，還曾表述，美國永遠不會正式承認中國對台灣的主權，但最後通過時，被改回「不改變（no change）其長期以來在台灣主權問題上的立場」。7月7日，參議院也通過了這個決議（S.Con.Res.38）。在2016年7月的共和黨大會上，六項保證被寫入行動綱領。

由此可見，在列根之後，美國政府對一個中國政策有相當程度的變動。從老布殊到小布殊，美國越來越傾向「支持一個中國」與「反對台獨」，但在奧巴馬上任後，又回復到「不支持台獨」的立場。

特朗普未放棄將台灣作為籌碼

以上對美國的「一個中國政策」的討論説明：

第一，這是一個政策，隨着政府的變更，存在變化的可能。於是新政府上任，都要重申是否支持這個政策。當然，實際上除了特朗普一度威脅不承認之外，每個政府都會重申支持。

第二：歷屆美國總統都強調，一中政策是美國的政策，表示美國有修改的自由。比如克林頓說：「美國重申會遵守自己的一中政策」（The United States reiterates that it adheres to its 「one China」 policy）。奧巴馬說：「我們的一中政策基於中美三公報和台灣關係法......」（Our own policy, based on the three U.S.-China communiqués and the Taiwan Relations Act…）「美國聲明會遵從自己的一個中國政策......」（The United States stated that it follows its One China policy…...）

第三，在各總統的表述中，確實都修改過一中政策的具體表述，而這些修改，往往是與中國和台灣討價還價的結果。

第四，雖然都叫「一個中國」，但美國的「一中政策」，與中國的「一中原則」有極大的區別。「一中政策」沒有承認「台灣是中國的一部分」，而且確認「台灣問題必須和平解決」。

但中國引述美國的一中政策時，一般不提具體内容。事實上，中國在「九二共識」的表述上，也有類似的習慣。九二共識達成了「一個中國，各自表述」，但後來在中國的表述中，就只取了前半截「兩岸同屬一個中國」。

今年2月，特朗普在與習近平通話時，承諾會遵守（Honor）了「一個中國」的政策。但是，根據以上討論，由於該政策的彈性很大，特朗普政府還有很大的變動空間。另外，新任國務卿蒂勒森在聽證會上，書面答覆質詢，強調「六項保證」也是一中政策的一部分。

因此，未來是否把六項保證正式加入美國官方表述？對台灣獨立的態度，是「不支持」還是「反對」？對台灣加入國際組織的態度如何？這些都可以製造相當大的外交麻煩，更不提特朗普可能增強對台軍售的具體行動了。因此，特朗普認可「一中政策」，並不意味着台灣不再是特朗普的籌碼了。

特朗普與習近平可望在4月份會面，到時雙方會如何演繹「一個中國」，特朗普是否會清晰化自己版本的「一中政策」，值得關注。

（黎蝸藤，旅美歷史學者，哲學博士，近年專注東海與南海史、國際法與東亞國際關係）

註一：1989/02/25，訪問北京的講話。

註二：1992/09/02，對台灣軍售的講話。

註三：1995/08，給江澤民的密函。

註四：1997/10/31，中美峰會。

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