觀點 中港關係

吳靄儀:給準特首與新一代的備忘——23條立法的前世今生

民主派提出「不普選就不立法」,只是一個口號。真正問題是,政府不等普選就要立法,我們有什麼力量抗拒?


【編者按】:近日特首候選人曾俊華在政綱中提出,當選後會盡力推動「23條」立法,並建議發表「白紙草案」諮詢。「23條」這個自03年開始每次提起都會觸動港人神經的詞彙,再度成為一時話題。不過,一如02至03年那次推動立法的過程,今次有關23條的討論,亦來也匆匆去也匆匆,很快就淹沒在眾多消息與話題之中,未能成為這次特首選戰的辯論焦點之一。

十多年過去了,到底還有多少港人記得當年23條諮詢的內容,記得什麼是「白紙草案」?今天的年輕人,又有幾多清楚知道當年的爭議所在?或者,這些都是此議題被輕輕放過的原因。「前事不忘,後事之師」,《端傳媒》請來當年「二十三條關注組」的吳靄儀大律師,細說一次23條的前世今生。

 2015年7月1日,示威者參與七一遊行。
2015年7月1日,示威者參與七一遊行。攝:Anthony Kwan/Getty Images

23條立法的前世今生

香港《基本法》「23條立法」像是一個符號,只是有人提出便會震動人心,激起爭議,令各派條件反射:建制派即時「撐」,非建制派即時「反」。碰上特首選舉,誰提23條立法就是民主敵人。反觀官方立場──「有憲制責任立法,但不急於立法」,還看似溫和,但其實這向來都是官方立場。不過,當政府要立法時,便會立即立法,2002至2003年那次,由「不急」到限日通過,前後不足9個月。事實上,經歷2003年7.1一役慘痛的教訓後,官方明知立法敏感,已改變策略,不輕易重點烽煙,改以行政和政治手法達到立法的原來目的,這些做法已在我們眼前出現。至於何時立法、如何立法,主動權不在議會。

因此,民主派提出「不普選就不立法」,只是一個口號。真正問題是,政府不等普選就要立法,我們有什麼力量抗拒?中國政府不等立法,已採取行動,制裁倡議港獨言論、越境執法帶走涉嫌「危害國家」的出版商,我們又有何對策?

關心23條立法的人仍在,有些人認為應主動出擊,由學者專家草擬一份充分保障人權的23條法案,廣泛諮詢,作為範本,強制政府任何立法草案也不得踰越。但另方面,也有人認為,應全盤否決任何立法建議,直至內地與特區建立了能互相制衡的政治制度,因為任何條文都有爭議的空間,任條文寫得多完美,對手握執法大權的當局沒有信心也是枉然。

兩個觀念各有利弊,但無論哪個觀點,香港人都需有備而戰,要認識23條為何物、認識02至03年的立法經過和涉及的重要爭議。14年前,現在的新一代還是孩子,當時之事,印象模糊。正是有見及此,我們這些經歷過23條立法之役的人,有責任細數23條立法的前世今生、政府的建議是什麼、為何不能接受。法律原則、保障人權自由,絕不是「技術問題」,而是法治的基礎,是香港特區這一刻安身立命的所據。公民有責任認識法律,法律界有責任促使法律清楚明晰。

然而,說到底,23條立法的問題,不只在法律條文;文明國家都有保障國家安全的法例,但公民不懼怕這些法例,除了因為條文妥善之外,最主要是對政治制度的信心。香港人2002年懼怕,因為文革記憶猶新,因為六四鎮壓歷歷在目,九七令兩地相連,如何能不懼怕大陸一套會施諸香港?14年下來,中國富強,今非昔比,但政府對人權自由的箝制,變本加厲,劉曉波、李旺陽、維權律師,殘酷對待,不畏人言。當初承諾「一國兩制」,今日「西環治港」,這不是咬文嚼字的問題,是擺在眼前的事實。實際情況一日不變,23條立法的死結也無法解開。

有需要立法嗎?

1990年4月,人大通過《基本法》,其中第23條的條文,是六四屠城之後的版本,要求特區「自行立法」,禁止七種行為,即:叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府、竊取國家機密、外國政治組織或團體在特區進行政治活動,以及特區的政治組織或團體與外國的政治組織或團體建立聯繫。

條文唯一能令香港人稍微安心的,是「自行立法」四字,意味禁止該七種行為的罪行,須以香港的立法程序及符合香港法律和法治的原則與法律精神,而不是引用大陸法律之下的國家安全概念和條文而訂立,不是將大陸的一套應用到特區。

23條立法的起點是,有沒有為23條訂立新的法例的必要?香港大律師公會認為沒有,因為香港已有足夠法例,禁止23條所指的七種行為。雖然香港法例沒有「分裂國家」與「顛覆中央人民政府」的罪名,但《刑事罪行條例》現有的條文,實質上已足夠禁止該等行為。

七種行為之中,頭四種已涵蓋在《刑事罪行條例》;殖民地的嚴苛法例,其實反而應按現代的人權法要求修改。「竊取國家機密」的行為,已在中英雙方同意之下,於1996年藉通過《官方機密條例》落實。這是立法局正式會議紀錄上載明的。最後兩種行為,則已由臨時立法會通過修訂《公安條例》及《社團條例》,明文禁制,這亦是反映中英雙方的共識。

所以,總體而言,唯一問題是應否訂立「分裂國家」和「顛覆中央人民政府」兩項新罪名。國際人權法保障公民有和平爭取與國家主權分離的權利,因此任何禁止「分裂國家」的行為,需限於以暴力手法以達到目的的行為。同樣,任何反對、企圖改變國家制度、政策或行為的目的,若以非暴力手法爭取,均受人權保障。因此法律只可禁制以暴力達到該等目的的行為。1997年,彭定康政府根據上述原則,提出修訂《刑事罪行條例》,以訂立這兩項新罪名,但修正案被立法局否決。親中派認為提早立法是篡奪特區的立法權,民主派認為沒有必要就不宜訂立新的刑事罪行。

由上述觀之,可說特區成立之日,23條立法的責任已經透過《基本法》第160條對原有法律的採納充分履行。至於何時進行法律改革,使法例更符合現代要求,及將原有的「女王陛下」等不含特區憲制地位的稱謂適應化,應聽特區之便。

九七之前,中方立場只有一點,就是特區有責任自行立法,雖無具體規範時限,但須在合理時間內完成。九七之後,特區政府一直不主動提23條立法,回應質詢,也只是重複中央官方立場。

政府的立法建議

2002年9月24日,政府在幾乎毫無先兆之下,發表了《實施基本法第二十三條諮詢文件》,建議以一條草案,一次過修改《刑事罪行條例》、《官方機密條例》、《社團條例》三大條例,訂立七宗罪,再加上23條並無要求的「禁制機制」,即凡香港社團組織,若從屬內地因「危害國家安全」而被內地當局取締的組織或團體,則保安局局長如相信其危害國家安全,便有權禁制。與該香港組織有聯繫的組織,亦可被禁止活動。此外,警方執行有關23條法例職務時,有特殊權力,可以在沒有法庭頒令下破門入屋拘捕搜查。

最令傳媒擔心的是政府建議擴大「官方機密」的範圍,未經授權披露有關中港關係的機密文件,亦屬犯罪而不得以「公眾利益」理由,或消息已在公開渠道可得為由辯護。

對法律界而言,最大問題是構成罪行的行為定義含糊難明,公眾根本不能得知什麼行為會構成罪行。例如「分裂國家罪」,包括「威脅使用武力……把中華人民共和國一部分從其主權分離出去」,簡直文理不通;「抗拒中央人民政府對中國一部分行使主權」,漫無邊際。「法律」的定義,包括須「清楚明確,公眾可以得知而規範其行為」,這些建議,根本就不合格。刑罰之重、刑責之廣──例如非中國籍的香港永久居民在海外的行為,也可構成「叛國」罪──比當時中國刑法還嚴重。

至於「以言入罪」,是眾目所集中的一點,不但觸犯叛國、顛覆中央、分裂國家毋須行使暴力已可入罪,另外煽動罪還包括「煽動」他人犯叛國、分裂國家等罪名。管有或處理煽動他人叛國等罪的刊物,屬煽動罪。當時,保安局局長葉劉淑儀在記者會上保證23條立法不會以言入罪,但誰會對這種保證有信心?

當時的政府說明,公眾諮詢為期三月,是否立法,政府會聆聽民意。可是,公眾很快便看到諮詢是假的,政府早已決定立法,而保安局局長在10月中已公開揚言,大多數市民支持立法,政府預期翌年7月立法。其時,國務院總理錢其琛過境,聲言擔憂23條立法的人是「心中有鬼」。

白紙草案由來

身為法律界代表,我願意多行一步而不全盤否決,就是建議政府先發表「白紙草案」作為諮詢基礎。「白紙草案」是香港政府過去不時採用的諮詢方法,特別是涉及技術性高的立法建議,如果純粹描述內容,受影響者難以確定是否有問題、問題又能否解決,政府就會發表法案的諮詢版,用白紙印製,有別於正式刊憲啟動立法程序的「藍紙草案」。看着草擬條文討論,就會減低猜測的空間,條文有不妥之處,自由提出修改,交付研究討論。

這個善意建議,獲得普遍支持,因為建議的條文引起重大不安,但很多人仍希望有考慮空間,我親自拿了建議書找兩個律師會主席簽署,其餘學者陳弘毅、多個商會社團,都紛紛發表意見作此要求。可惜,政府無意讓步,據保安局局長所說,的士司機、餐廳侍應,根本有條文也看不懂。這一來,當然激起更大民間公憤。

跨越民意

諮詢期間,可以想像,立法會最直接相關的司法、保安兩個事務委員會頻密開會,邀請官員出席討論,並廣邀公眾及專業團體代表、學者等人士呈交意見,出席公聽會,這些文書和意見書如雪片飛來,報章評論湧現,推動立法、反對立法、原則上支持立法但反對政府的立法建議,不勝其數。

此外,民間團體、各黨派,分別發起街頭簽名、一人一信等運動,聖誕前夕,諮詢期滿,共有逾36萬市民表達了意見或立場。

但政府沒有踐諾聆聽意見,向立法會報告結果,只是將收到的幾十萬份文書,釘裝成十八大冊《匯編》,呈交議會。所有意見書分成三大類別:「支持立法」、「反對立法」,以及「未能辨認」。原則上不反對立法,但強烈反對政府的立法建議,也被當做「支持立法」,結論就說成支持立法者多。2003年1月28日,宣布條例草案即將刊憲,否決先行發表白紙草案,因為在意見書中特別有此要求者所佔比率不高,但其實政府在諮詢文件中,並沒有要求公眾對是否支持白紙草案表達意見。2月14日,《國家安全(立法條文)條例草案》刊憲,2月26日,在立法會正式展開立法程序,草案內容跟諮詢文件的立法建議大同小異,最多人最強烈反對的部分,紋風不動。

強推審議

2003年3月,SARS 疫情在全港爆發;3月6日,《國安》法條例草案委員會成立,由民建聯的葉國謙擔任主席,展開審議工作。為了趕及7月立法,委員會頻密開會。本來這麼重要的法案,主席應確保議員有足夠時間討論,但可惜政府和建制派議員十分心急,開會只是形式,在任何議題上,政府官員來不及交待及書面回答議員提問,議員來不及向選民交待及回應,就硬要推下一個議題。議員、官員在會議室內舌劍唇槍,會議室外,廣大市民壟罩在 SARS 的一片愁雲慘霧之下。每想及政府的鐵石心腸,我14年後猶有餘憤。

重要的是,其實立法會沒有真正遵從立法程序,議員甚至官方提出的修正案草稿沒有給機會討論,主席就結束了審議,包括民主派議員合共百多項修正。佔多數的建制派議員支持政府在7月9日的立法會上恢復二讀辯論,通過法例。

三大讓步,如期立法

依程序,草案委員會向內會報告,7月9日恢復二讀辯論,若二讀通過,就進入全體委員會階段,逐一辯論修正案。但這件事沒有發生,《國安》法案永遠沒有恢復二讀辯論,因為5月23日世衛解除香港旅遊警告,7月1日,逾50萬人上街抗議,其中一大口號是「反對23」。7月5日,特首董建華欲挽狂瀾,急急作出「三大讓步」(取消禁制機制、設立「公共利益」辯解及取消警方特權),但仍堅持如期立法;7月6日,建制派田北俊辭任行政會議,面臨不夠票通過,政府終於撤回通知,押後立法程序,但要到9月5日,政府才正式撤回草案。

《國安》法案以及我們所有的修案,從此進入歷史。可是檔案井然齊備,只要搜尋立法會官方網頁,就可印證,當時的議程、會議紀錄,提交的每一份文書、意見書、政府擬提的修正案、議員擬提的修正案,及委員會向內會提交的審議報告,誰說了什麼,都記錄在案,作為我們的歷史教訓。

23條立法諮詢期間,為了協助廣大市民更易明白政府的立法建議究竟是什麼,以及為何對大家有重大影響,10名法律界人士組成「基本法23條關注組」,印製七本顏色不同的小冊子,逐一解釋「七宗罪」。7月7日政府宣布延期立法之後,關注組不敢掉以輕心,隨即在8月發表了「23條立法踏上正途」小冊子,解釋不通過《國安》草案,不等於不能維護國家安全的利益,因為特區已有很多法例足以保障國家安全,落實23條只需修訂《刑事罪行條例》,以訂明「分裂國家」和「顛覆中央人民政府」行為的刑事罪行。

關注組又具體建議,如果政府要處理立法工作的話,應該採取三大條例逐條研究和提出修訂建議、廣泛諮詢市民的方法。研究及建議的工作,涉及多方面的法律資料議題及公共政策,應交由法律改革委員會(法改會)負責,經詳細研究討論之後作周全建議。法改會由在有關方面有專長的法律界人士,及對公共政策有識見的人士組成,一貫行事方式,是在參考資料、深入討論之後,擬定初步的改革建議,公開諮詢,綜合所得意見,再分析討論之後,才作最後建議,呈交當局,並公開發表報告。往常處理複雜和涉及重大問題的法律改革,港府都會借助法改會。

就涉及23條立法的三大法例而言,關注組建議逐一處理,修訂應遵從四大原則:(一)切合開放民主社會的價值觀念;(二)條文以清晰明確的文字寫成,讓市民知所行止;(三)符合《基本法》、適用香港的《國際人權公約》和《勞工公約》,以及《中英聯合聲明》;(四)制定罪行,須符合普通法的基本原則。

小冊子意在記錄在案,隨時備用,但多年來政府從沒有回應過,除了律政司司長梁愛詩由頭到尾都否決應交法改會研究。

「踏上正途,還行得通嗎?

23條立法擱淺,對廣大市民來說是勝利,對特區政府,特別是對董建華,卻是慘敗,而且令中央面目無光。總理溫家寶6月29日訪港,7月1日上午離港之前,曾問中央政策組首席顧問劉兆佳預料會有多少人上街,他答曰:不過數萬。然後,深圳也看到的電視畫面卻勝過千言萬語。7月16日,保安局局長黯然下台。2005年3月,董建華「腳痛」提早辭任特首。這次慘敗,可以想見中央不會輕易讓香港市民有再勝一仗的機會。

然而,正當香港市民舒一口氣,以為回復正常、忘卻噩夢之際,中央當局卻已展開了大規模的檢討。大家可能沒有忘記七一之後的一段日子,中央和內地各機關部門各自派員大舉南下,查探意見,其中一個目標是估計2004年的立法會選舉,泛民會不會得到過半數議席,但這只是議題之一。其實他們真正的檢討結果,是中央決定改變對港政策,由不干預變為發動「第二治港部隊」全面介入香港事務。最先的消息來自中聯辦研究員曹二寶的一篇長文《「一國兩制」條件下香港的管治力量》,接着是更清楚簡潔,由程潔用英文寫的 The Story of a New Policy,大意是說,特區政府不是治港的唯一部隊,不少內地機關單位,在中國憲法及《基本法》之下,對香港事務有職能,這些角色今後大可公開表明及執行,毋須遮掩。這其實就是今日「西環治港」的伏筆。

因此,從2003年9月到現在,中央和特區官員都不重提23條立法,提的,也是障眼法。回首過去十年八載,新政策逐步浮現,以中央旨意承行於特區的官員,早已繞過法律,用自己的方法,達到當初冀以23條立法達到的目的。今日樂得留一手,答以「幾時立法要看民情」之類,換取不願花時間在不及時的複雜議題的一些香港人,喊幾句口號「不普選就不立法」,又再沉睡。時機成熟,23條立法捲土重來時,必定是因為已穩操勝券,以法律鞏固現時需藉無法律依據的手段達到的目的。到時,這些手段變成「依法辦事」,香港人會以什麼力量抵抗?

關注組14年前記錄在案的「正途」,今日是否仍行得通?還是光談23條立法已不夠,更重要的是如何對抗日漸露骨強橫的非法手段?

(吳靄儀,前《明報》督印人、副總編輯,香港執業大律師,前法律界立法會議員,公民黨黨員)

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