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李芄紫:丁屋確屬新界傳統權益,解決出路不在否定丁權

現時主要特首參選人為了爭取鄉事派選委支持,又害怕損失民意,對丁權存廢都採取迴避態度。


香港新界鄉村。
香港新界鄉村。攝:崔劉曉霞/Imagine China

香港一直土地供應不足,住房緊張,丁屋政策是原因之一。近年,丁屋僭建和套丁案引起廣泛爭議;2016年12月,高等法院批准有關丁屋問題的司法覆核。社會各界希望新一屆政府能正視丁屋政策問題,並從根本上解決。然而,現時主要特首參選人為了爭取鄉事派選委支持,又害怕損失民意,對丁權存廢都採取迴避態度:林鄭月娥認爲丁屋政策「唔可以簡單處理」,只把焦點放在相對簡單的僭建問題上;曾俊華提出丁屋及居屋「混合模式」,但迴避丁權問題;胡國興也拒回應丁權是否應檢討,只說容許丁屋以多層大厦形式;葉劉則只說「平衡社會各方利益,檢視丁屋政策」。這些迴避「丁權」核心問題的態度令人失望。

丁權問題爭議的核心問題是,它是否屬於《基本法》第40條保障的新界原居民的傳統權益。本土研究社等認爲,丁屋政策1972年才推出,時間太短,不是新界原居民的傳統權益,應該取消。這種看法漠視了丁屋政策產生的歷史根源,值得商榷。

港英違約改變新界土地業權結構

首先,新界在清治時代用大清律例。清朝土地制度允許土地私有:土地分「官田」和「民田」兩種,前者的業權屬於國家,後者的業權屬於私人。新界在租借給英國之前,主要是私田和無主地。私田的業權結構非常清晰:私田地主擁有土地的業權(地骨權),長期租戶擁有永租權(地皮權)。

其次,新界是清朝租借給英國的地。理論上說,土地的主權屬於中國,英國無權改變原先土地的所有制性質。《展拓香港界址專條》中有「新租之地,專歸英國管轄」的議定,説明英國在新界地區只享有管轄權。又有「議定在所展界內不可將居民迫令遷移,產業入官,若因修建衙署、築造礮臺等官工需用地段,皆應從公給價。」這進一步説明,英國不可強行地進行土地國有化(產業入官)。如需要土地,英國須用合理價錢購買業權。

但港英從1899年到1904年之間,以1905年頒布《新界土地條例》為標誌,通過土地測量和土地登記,把新界土地全歸國有。擁有地骨權的地主降級變成了擁有「承租權」;而擁有地皮權的佃戶,也擁有「承租權」。有地主因為只擁有未經蓋印的白契,而缺乏清朝官府蓋章的紅契,其土地被視爲無主地,直接被港府沒收;也有地主因爲無法承擔過高的租金,而被迫放棄土地。總之,港英徹底更改了新界的土地業權結構,這種做法違反了國際條約。

丁屋政策非恩恤政策

第三,1972年出台的「小型屋宇政策」規定:「年滿18歲,父系源自1898年時為新界認可鄉村居民的男性原居村民」,每人一生可申請一次,於認可範圍內建造一座最高三層,每層面積不超過700平方呎的丁屋,毋須向政府補地價。

這項政策不是港英大發善心,為「(原)居民改善居住環境及衛生水平」(註一)推行的政策,也不是「恩恤政策」,更不是意在補償1905年剝奪新界原居民土地的措施。該政策出台的背景是:當時港府爲適應香港九龍人口增長,計劃用低價(當時村民認為是「一斤菜買幾尺地」)徵收原居民「承租」的新界農地,甚至要求整村拆遷,以進行土地大開發。在新界居民不斷抗爭下,才制定這個丁屋政策,以補償新界原居民因這一波農地被剝奪,以及被迫改變生活習慣的損失。它非但不是「優惠」或「體恤」,新界原居民還認爲這種補償遠遠不夠。(註二)

可見,丁屋政策雖然是1972年才推出,但並非憑空「構建」出來的,其根源在於新界原居民經過數百年積累下來對土地的傳統權益。即便從1898年港英確認(被削減了的)權益開始算,也有百年歷史。從丁屋政策推出的背景來看,它甚至進一步損害了1898年以來新界土地的傳統權益。

《基本法》第40條規定:「新界原居民的合法傳統權益受香港特別行政區的保護」。質疑的一方只從基本法文本角度出發詮釋,而忽視了立法原意。《基本法》第40條起草時,1986年12月,起草委員劉皇發在發言中向草委詳細解釋過新界原居民的傳統權益,包括丁屋政策在内(註三)。1987年7月25日,鄉議局發表《新界原居民合法權益及傳統習俗之歷史淵源》,也解釋了丁屋權利。所以可以相信,草委清楚知道「合法傳統權益」包括丁屋權利,這些過程也為譚惠珠譚耀宗所證實。所以從立法原意的角度看,丁屋政策無疑屬傳統權益。人大常委歷次釋法的實踐證明,立法原意比文本解讀更合適。

又有人認爲,新界原居民的傳統生活方式,已經很大程度上被改變,質疑爲何丁屋不能改變。然而,《基本法》的規定是對「權益」的保護,雖然廣義上說,傳統務農的生活方式也是權益的一種,但顯然不能因爲香港政府無法保護這種廣義上的權益,而認爲狹義和直接的權益(即丁權)也不應該保護。也不能因爲一些新界人主動放棄了這種廣義上的權益,就認爲他們也應該喪失丁權。

此外,原居民一生下就享有丁屋權利,貌似對其他港人不公平,但並非如此。首先,丁屋政策源於補償原居民的財產損失,並非「人人平等」的問題。其次,它受《基本法》保障。再次,從一開始港英就非法國有化新界原居民的土地。當年新界人民在抵抗港英的六日戰爭中,死亡多達300多人。可以說港英政府對新界原居民欠下了「血債」。以轉型正義的角度,爲此作出補償理所當然。

丁屋問題作為推動新界前進的槓桿

無可否認,隨着社會的發展變化,特別是香港土地供應緊張,「土地有限,丁權無限」,丁屋制度的弊端越發凸顯,也受到越來越大的質疑。但要解決丁屋問題,不應直接認爲「丁權無效」,「不是傳統權益」。丁屋政策應如何修改,當然要綜合考慮很多因素。筆者認爲,把丁屋問題作爲推動新界社會前進和公平的槓桿,可能更爲合適。

首先,丁屋政策應設立終止期。即便從轉型正義的角度出發,以台灣為例,以原住民受害之深,台灣政府對其土地補償的建議和要求,亦不是以世世代代對個人補貼而為解決方案。新界原居民,不是原住民,歷史上受到的傷害也無法與之比擬,所以更不應該有對個人世世代代的補償。

《基本法》第5條「五十年不變」的規定,可以成爲在2047年終止這個政策的契機。截止缐可有兩個選項:一、以出生日期為截止,即2047年7月1日後出世的原居民不享有丁屋;二、以滿18歲的日期為截止,即2029年7月1日後出世的原居民不享有丁屋。兩者都可以解釋為符合《基本法》,而筆者認爲前者較合情理,但後者更能適應香港實際需要。

其次,丁權平權化。男女平等是社會進步的要求,也為基本法第39條、《香港人權法案》以及《性別歧視條例》所保障。新界原居民社群一直有男尊女卑的傳統。1994年《新界條例》修訂後,婦女雖然獲得繼承權,但丁權仍然被男性壟斷。這是香港乃至整個中國,用法律規定的男女不平等的最後個例。把丁權也賦予女性原居民以及她們的後代,實現男女平等,雖然會令土地不足的問題加劇,但仍有解決之道:縮小每人的丁權所享有的面積,比如是現在的50%。

第三,如果丁屋平權化,男性原居民會有一定程度的損失,作爲對男性原居民的妥協,可以考慮套丁合法化。現在套丁雖屬違法,但其根源不是原居民的肆意妄為,而主要是很多有丁權的人沒有土地,而香港政府沒能及時為提出申請者提供建丁屋的土地。2012年時,丁屋申請積壓過萬宗,政府在2007至2012年只批出共413宗。不少原居民輪候丁屋多年不果,正在申請丁屋的人又不能享受申請公屋和居屋的待遇。其實,現時通過「套丁」方式建成大型屋苑的情況,已經非常普遍。與期「堵」,不如「疏」,把違法變成合法。這不但沒有違反「補償原居民」的初衷,也能把補償落實到符合資格的原居民手上,不為被中間人盤剝。同時,釋放丁權,把低密度的低層住宅,變成發展商經營的高密度的大型屋村,可以大規模提高土地利用率,解決土地緊張的問題。當然,為求公平,同時也應該規定,套丁之後就不能申請公屋和居屋。

以上的建議只是原則性。無論如何,丁權是一個複雜的多方博弈的問題,必須在充分研究、討論、談判和妥協之下,盡快制定路線圖。

(李芄紫,自由撰稿人)

註一: 1972年11月14日的行政局文件XCR(72)219

註二:見劉潤和《新界簡史》,91頁。

註三:見薛鳳旋、鄺智文《新界鄉議局史》,298-299頁。

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