香港一直土地供應不足，住房緊張，丁屋政策是原因之一。近年，丁屋僭建和套丁案引起廣泛爭議；2016年12月，高等法院批准有關丁屋問題的司法覆核。社會各界希望新一屆政府能正視丁屋政策問題，並從根本上解決。然而，現時主要特首參選人為了爭取鄉事派選委支持，又害怕損失民意，對丁權存廢都採取迴避態度：林鄭月娥認爲丁屋政策「唔可以簡單處理」，只把焦點放在相對簡單的僭建問題上；曾俊華提出丁屋及居屋「混合模式」，但迴避丁權問題；胡國興也拒回應丁權是否應檢討，只說容許丁屋以多層大厦形式；葉劉則只說「平衡社會各方利益，檢視丁屋政策」。這些迴避「丁權」核心問題的態度令人失望。
丁權問題爭議的核心問題是，它是否屬於《基本法》第40條保障的新界原居民的傳統權益。本土研究社等認爲，丁屋政策1972年才推出，時間太短，不是新界原居民的傳統權益，應該取消。這種看法漠視了丁屋政策產生的歷史根源，值得商榷。
港英違約改變新界土地業權結構
首先，新界在清治時代用大清律例。清朝土地制度允許土地私有：土地分「官田」和「民田」兩種，前者的業權屬於國家，後者的業權屬於私人。新界在租借給英國之前，主要是私田和無主地。私田的業權結構非常清晰：私田地主擁有土地的業權（地骨權），長期租戶擁有永租權（地皮權）。
其次，新界是清朝租借給英國的地。理論上說，土地的主權屬於中國，英國無權改變原先土地的所有制性質。《展拓香港界址專條》中有「新租之地，專歸英國管轄」的議定，説明英國在新界地區只享有管轄權。又有「議定在所展界內不可將居民迫令遷移，產業入官，若因修建衙署、築造礮臺等官工需用地段，皆應從公給價。」這進一步説明，英國不可強行地進行土地國有化（產業入官）。如需要土地，英國須用合理價錢購買業權。
但港英從1899年到1904年之間，以1905年頒布《新界土地條例》為標誌，通過土地測量和土地登記，把新界土地全歸國有。擁有地骨權的地主降級變成了擁有「承租權」；而擁有地皮權的佃戶，也擁有「承租權」。有地主因為只擁有未經蓋印的白契，而缺乏清朝官府蓋章的紅契，其土地被視爲無主地，直接被港府沒收；也有地主因爲無法承擔過高的租金，而被迫放棄土地。總之，港英徹底更改了新界的土地業權結構，這種做法違反了國際條約。
丁屋政策非恩恤政策
第三，1972年出台的「小型屋宇政策」規定：「年滿18歲，父系源自1898年時為新界認可鄉村居民的男性原居村民」，每人一生可申請一次，於認可範圍內建造一座最高三層，每層面積不超過700平方呎的丁屋，毋須向政府補地價。
這項政策不是港英大發善心，為「（原）居民改善居住環境及衛生水平」（註一）推行的政策，也不是「恩恤政策」，更不是意在補償1905年剝奪新界原居民土地的措施。該政策出台的背景是：當時港府爲適應香港九龍人口增長，計劃用低價（當時村民認為是「一斤菜買幾尺地」）徵收原居民「承租」的新界農地，甚至要求整村拆遷，以進行土地大開發。在新界居民不斷抗爭下，才制定這個丁屋政策，以補償新界原居民因這一波農地被剝奪，以及被迫改變生活習慣的損失。它非但不是「優惠」或「體恤」，新界原居民還認爲這種補償遠遠不夠。（註二）
可見，丁屋政策雖然是1972年才推出，但並非憑空「構建」出來的，其根源在於新界原居民經過數百年積累下來對土地的傳統權益。即便從1898年港英確認（被削減了的）權益開始算，也有百年歷史。從丁屋政策推出的背景來看，它甚至進一步損害了1898年以來新界土地的傳統權益。
《基本法》第40條規定：「新界原居民的合法傳統權益受香港特別行政區的保護」。質疑的一方只從基本法文本角度出發詮釋，而忽視了立法原意。《基本法》第40條起草時，1986年12月，起草委員劉皇發在發言中向草委詳細解釋過新界原居民的傳統權益，包括丁屋政策在内（註三）。1987年7月25日，鄉議局發表《新界原居民合法權益及傳統習俗之歷史淵源》，也解釋了丁屋權利。所以可以相信，草委清楚知道「合法傳統權益」包括丁屋權利，這些過程也為譚惠珠和譚耀宗所證實。所以從立法原意的角度看，丁屋政策無疑屬傳統權益。人大常委歷次釋法的實踐證明，立法原意比文本解讀更合適。
又有人認爲，新界原居民的傳統生活方式，已經很大程度上被改變，質疑爲何丁屋不能改變。然而，《基本法》的規定是對「權益」的保護，雖然廣義上說，傳統務農的生活方式也是權益的一種，但顯然不能因爲香港政府無法保護這種廣義上的權益，而認爲狹義和直接的權益（即丁權）也不應該保護。也不能因爲一些新界人主動放棄了這種廣義上的權益，就認爲他們也應該喪失丁權。
此外，原居民一生下就享有丁屋權利，貌似對其他港人不公平，但並非如此。首先，丁屋政策源於補償原居民的財產損失，並非「人人平等」的問題。其次，它受《基本法》保障。再次，從一開始港英就非法國有化新界原居民的土地。當年新界人民在抵抗港英的六日戰爭中，死亡多達300多人。可以說港英政府對新界原居民欠下了「血債」。以轉型正義的角度，爲此作出補償理所當然。
丁屋問題作為推動新界前進的槓桿
無可否認，隨着社會的發展變化，特別是香港土地供應緊張，「土地有限，丁權無限」，丁屋制度的弊端越發凸顯，也受到越來越大的質疑。但要解決丁屋問題，不應直接認爲「丁權無效」，「不是傳統權益」。丁屋政策應如何修改，當然要綜合考慮很多因素。筆者認爲，把丁屋問題作爲推動新界社會前進和公平的槓桿，可能更爲合適。
首先，丁屋政策應設立終止期。即便從轉型正義的角度出發，以台灣為例，以原住民受害之深，台灣政府對其土地補償的建議和要求，亦不是以世世代代對個人補貼而為解決方案。新界原居民，不是原住民，歷史上受到的傷害也無法與之比擬，所以更不應該有對個人世世代代的補償。
《基本法》第5條「五十年不變」的規定，可以成爲在2047年終止這個政策的契機。截止缐可有兩個選項：一、以出生日期為截止，即2047年7月1日後出世的原居民不享有丁屋；二、以滿18歲的日期為截止，即2029年7月1日後出世的原居民不享有丁屋。兩者都可以解釋為符合《基本法》，而筆者認爲前者較合情理，但後者更能適應香港實際需要。
其次，丁權平權化。男女平等是社會進步的要求，也為基本法第39條、《香港人權法案》以及《性別歧視條例》所保障。新界原居民社群一直有男尊女卑的傳統。1994年《新界條例》修訂後，婦女雖然獲得繼承權，但丁權仍然被男性壟斷。這是香港乃至整個中國，用法律規定的男女不平等的最後個例。把丁權也賦予女性原居民以及她們的後代，實現男女平等，雖然會令土地不足的問題加劇，但仍有解決之道：縮小每人的丁權所享有的面積，比如是現在的50%。
第三，如果丁屋平權化，男性原居民會有一定程度的損失，作爲對男性原居民的妥協，可以考慮套丁合法化。現在套丁雖屬違法，但其根源不是原居民的肆意妄為，而主要是很多有丁權的人沒有土地，而香港政府沒能及時為提出申請者提供建丁屋的土地。2012年時，丁屋申請積壓過萬宗，政府在2007至2012年只批出共413宗。不少原居民輪候丁屋多年不果，正在申請丁屋的人又不能享受申請公屋和居屋的待遇。其實，現時通過「套丁」方式建成大型屋苑的情況，已經非常普遍。與期「堵」，不如「疏」，把違法變成合法。這不但沒有違反「補償原居民」的初衷，也能把補償落實到符合資格的原居民手上，不為被中間人盤剝。同時，釋放丁權，把低密度的低層住宅，變成發展商經營的高密度的大型屋村，可以大規模提高土地利用率，解決土地緊張的問題。當然，為求公平，同時也應該規定，套丁之後就不能申請公屋和居屋。
以上的建議只是原則性。無論如何，丁權是一個複雜的多方博弈的問題，必須在充分研究、討論、談判和妥協之下，盡快制定路線圖。
（李芄紫，自由撰稿人）
註一： 1972年11月14日的行政局文件XCR(72)219
註二：見劉潤和《新界簡史》，91頁。
註三：見薛鳳旋、鄺智文《新界鄉議局史》，298-299頁。