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黎蝸藤:特朗普的入境禁令,何以掀起巨大爭議?

如果特朗普在以後施政中堅持這種作風,這種不信任情緒只會越來越深,對美國社會沒有好處。


2017年1月28日,抗議者在波士頓反對新的移民禁令。
2017年1月28日,抗議者在波士頓反對新的移民禁令。攝:Scott Eisen/Getty Images

美國總統特朗普(川普)上任十來天,一改以往新政府「只說不做」的習慣,辦事雷厲風行。短短十數天,他通過頒布行政命令、行政備忘和行政宣言,採取一系列新措施,引起廣泛爭議。不得不承認,特朗普新政已經徹底改變了美國的政治生態。

特朗普的爭議禁令

美國時間上星期五(1月27日),特朗普宣布簽署題為Protecting The Nation From Foreign Terrorist Entry To The United States(保衛國家免於外國恐怖份子進入美國)的行政命令(Executive Order),規定特定國家的旅行者,除非是美國公民,否則在此後90天內都被臨時禁止進入美國——依此邏輯,其波及合法簽證與綠卡(永久居留證)的持有者。同時還規定針對難民的條款,將年度難民配額從目前11萬降到5萬、取消接收敍利亞難民、停止審批四個月。

行政命令與行政備忘(Executive Memorandum)的差別很小,都是利用總統權限,繞過國會,推行總統政策的工具。它們在美國法律體系中,和國會訂立的法律有相同的強制性,只是既不能和國會制定的法律抵觸,也容易被修改或者廢除。

這份行政命令本身沒有提及哪些國家,但國土安全部很快就列出伊拉克、敘利亞、蘇丹、伊朗、索馬里(索馬利亞)、利比亞、和也門(葉門)七個穆斯林為主的國家。

法令星期六剛公佈就立即執行。不少擁有簽證甚至綠卡的七國公民,臨到機場登機才被告知阻擋,或到美國下機後被海關截止,拘留於機場。媒體廣泛宣傳為「禁止穆斯林入境」(Muslim Ban),激起美國左翼民憤。

美國紐約、華盛頓、德州達拉斯等多個機場,爆發聲勢浩大的抗議運動;紐約出租車司機緩駛抗議,幾乎癱瘓機場出入。眾多名人和政要也紛紛發聲譴責該禁令違反人權、違反宗教自由、違反美國價值。例如,著名女權運動者Steinem 在演講中稱「如果你強迫穆斯林註冊,那我們都會註冊為穆斯林」,連前國務卿奧爾布賴特(Madeleine Albright 歐布萊特),也在推特聲稱「準備好要註冊為穆斯林」來支持。全美多間大學發生遊行示威,反對禁令。上千學者,包括12個諾貝爾獲獎者,聯名發表抗議信。

星期六命令公布當天,就立即有多起針對這個禁令的訴訟,紐約一聯邦法官發出臨時禁令,禁止把那些被拘留於機場的人遣返回本國;維珍尼亞(維吉尼亞)、麻省(麻薩諸塞)等州的幾個法官也在在第二天發出類似禁令。到了星期天,白宮幕僚長普利巴斯(Reince Priebus)宣布,綠卡持有者不在禁令之列;國土安全部長凱利(John Kelly)隨後豁免放行綠卡旅客。這樣,機場內被拘留人數減少,抗議示威才漸漸平息。

「禁止穆斯林入境」事件,釀成了特朗普就職後連續第二個週末的示威,這個禁令為什麼觸了眾怒?

為什麼是這七國?

爭議焦點之一是:為什麼是這七國?其實,它源於奧巴馬(歐巴馬)年代眾議院通過的H.R.158號法案 Visa Waiver Program Improvement and Terrorist Travel Prevention Act of 2015(免簽證計畫改良與恐怖份子旅行防治法)。

由於美國政府認為伊朗、伊拉克、蘇丹和敘利亞四國恐怖主義頻發,是恐怖主義組織培訓基地,其擔心有名列美國免簽證待遇國家的公民,到這四國接受恐怖主義組織培訓,然後免簽進入美國。因此,該法例要求2011年後曾到此四國旅行的任何人,即便是名列免簽證國家的公民,入境美國也要申請簽證,接受美國國土安全部調查(vetting)。

2016年,奧巴馬政府在這個列表上加上利比亞、索馬里和也門三國。

一些左派媒體認為,特朗普禁止這七國,卻不禁止其他穆斯林國家,是因為特朗普與其他穆斯林國家(比如沙特、卡塔爾等)有生意來往。從政策出爐過程看,這七國被點名另有脈絡軌跡;而與特朗普本身的關係仍無直接證據。

不過,即便這七國恐怖主義頻發, H.R.158 法案僅在要求曾前往該些國家旅行者申請簽證,並非要阻攔其國家公民進入美國。所以特朗普的行政命令,並非為落實該法案而制定,而是完全不同意義的行政命令。即便列表並非無中生有,但行政命令本身是否合法合理,又另當別論。

況且,正如媒體指出的,美國自1975至2015年的40年間,恐怖主義和類似恐怖主義襲擊事件,都不是來自這七國的移民。特朗普最針對的敘利亞難民,也未曾被發現在美國涉及任何恐怖主義襲擊的籌備。

波及綠卡,衝擊美國核心價值

這個法案,至少有一點明顯不合理。它把「綠卡」持有人和持簽證的人混為一談。綠卡一向被視為可以自由進出美國的證件,其申請過程又已經過非常嚴格的審查,極少聽聞某個特定國家公民的綠卡持有人被「一刀切」禁止入境。綠卡持有者一般在美國生活多年,除了不能選舉投票之外,和公民一樣需要交稅,一樣盡義務,是美國的一份子。

特朗普星期一發推特,強調在325000人(那段時間入境美國的人數)中,只有109人被扣留──這大概包括綠卡和簽證持有者。總統顧問康威(Kellyanne Conway)則說,大約300人被扣留或者不能上機,不到涉及人數的1%,這是為保護美國安全的小代價,並指責左派和抗議者小題大作。

然而,受影響的人不止在機場內被扣留的人,這次風波中,除了置身海外的綠卡持有人不能回美國,在美國的綠卡持有人也不能出國。據估計,目前在美國,來自此七國的移民總數約為80萬,而綠卡持有人最高可達50萬人。

對綠卡持有人作出這種限制,無疑會被視為一種「反合法移民」的手段。很多人擔心,這種做法會進一步推廣到其他穆斯林移民,甚至其他種族移民(比如華裔)──這將意味着,持有綠卡也不能保險地留在美國。

美國從誕生以來就是一個移民國家;除了原居民,所有人都是移民或其後代。可以說,「歡迎移民」是一種美國價值。一些大城市,比如紐約,有三百多萬人生於國外,占人口約四成,其中不少經歷過綠卡的漫長等待。他們對綠卡持有人被扣留,更容易感同身受。

相對而言,對於簽證持有人遭到阻擋扣留,雖然也激起若干社會同情,但其程度遠不如綠卡持有者。畢竟,美國移民官員在出入境處拒絕簽證持有人入境並不罕見。比起綠卡持有人,簽證持有人更被視為「外國人」,故而禁止他們入境,對美國人的感情價值衝擊相對有限。

其實,特朗普政府也並未永遠禁止簽證持有人入境,而是留出90天空窗期,可以讓特朗普政府提出新措施和調查細則,對申請簽證者重新「嚴格審查」(extreme vetting)。

這意味着特朗普不信任奧巴馬政府時期的審查,所以必須按照更嚴格的方法再進行一次。但從另一個角度而言,簽證持有人為了拿到簽證都曾付出過時間金錢,現在新政府上台就等同讓舊政府發出的簽證作廢,無疑將損及美國的國家信用。

是否針對穆斯林?

特朗普這次舉動是否「禁止穆斯林」?這也存在爭議。依特朗普所言,全球40多個穆斯林為主的國家,除了這七國,特朗普都不禁;而這七個國家,也有一些不是穆斯林的公民受影響(比如敘利亞有相當一部分基督徒)。從特朗普的説辭來看,這個禁令不是針對穆斯林,至少是針對「恐怖主義」。

特朗普的說詞邏輯雖能成立,但情況又非僅如此。特朗普在研究如何訂立禁令之前,曾請教朱利安尼;而根據朱利安尼的説法,特朗普原先是希望禁止穆斯林入境,要朱利安尼幫忙找到「合法」的方法最後由朱利安尼召集一群專家研議,提供了禁止七國入境的合法方案。

況且,特朗普在競選中一直說要全面禁止穆斯林入境,把「禁止穆斯林入境」等同於「禁止恐怖分子入境」,視為的「讓美國安全起來」的主要方法。因此,,很多人把他「禁止七國公民入境」,理解為他對競選中「禁止穆斯林」入境諾言的履行(哪怕只是第一步),也無可厚非。何況,特朗普在星期五(1/27日)接受CBNNews採訪時也提到,在難民問題上,會給基督徒優先權。

其實特朗普要禁止穆斯林入境,是在競選中早就說過的事,所以他履行承諾,不足為奇。特別是他的支持者,肯定支持他的這個舉動。比如上週末Rasmussen的民調顯示,超過50%的人支持特朗普的行動(這個調查時,人們還不知道綠卡持有者也被禁了)。這說明,他的禁令並非如此不得人心。

但歸根究柢,這種針對穆斯林的做法,是否真能打擊恐怖主義,有很深疑問。除了911外,在這40年間,外國出生、來自伊斯蘭國家的人在(類)恐怖襲擊中造成的死亡,不過14個人,還不及維珍尼亞理工大學一次槍擊案(韓國裔公民槍殺34人)。

在目前反穆斯林的情緒下,穆斯林犯案會被放大化,這種對穆斯林不友好的氛圍,會不會變成「自我實現的預言」,讓這些人甚至他們的孩子,在一種屈辱中培養出反社會的性格,更令人擔憂。正如共和黨參議員麥凱恩(John McCain)所言,這種禁令會讓 ISIS 找到宣傳材料,鼓動更多「內生性」的恐怖主義。這是特朗普與其支持者應該思考的問題。

決策的閉門造車、獨斷而行

這次事件惡評如潮的最主要原因,在於行政和決策過程均過於倉促。政令剛制定就立即公佈執行,前綫人員沒有得到清晰指令,混亂無比。決策過程更因閉門造車、未能查納多方意見,而令人詬病。

現在特朗普政府的處境是:絕大部分內閣成員都還在等待國會審核。特朗普既缺乏司法部長,也缺國務卿。星期二的國會審核中,候任司法部長塞申斯(Jeff Sessions)否認自己和自己的團隊曾參與制定這個禁令。而現在的代司法部長和代國務卿,都是奧巴馬政府下的「前朝餘孽」,特朗普對他們都極不信任。比如星期一,特朗普就因為代司法部長不支持禁令而將她解職。所以,在整個決策過程中,特朗普沒有聽取司法部和國務院的建議,既沒有仔細考慮合法性的問題,也沒有考慮外國的反響。

上星期五,特朗普簽名的前夕,國土安全部的員工才看到這份文件。國土安全部長凱利聽取法律意見時的版本,綠卡持有人並不在被禁之列,但是經高級顧問班農(Steve Bannon)和米勒(Steven Miller)通宵更改,把綠卡持有人也加入。他們原本要求綠卡持有人在登機前就需要個別審查(case by case);後來經過凱利等力爭,才改為可以登機,但在出入境口岸可以個別審查決定。即便國土安全部已經有特朗普挑選的凱利坐鎮,他們所能給的意見也相當有限。衆議院議長萊恩甚至在特朗普簽名前未看過文本。

綠卡問題,在特朗普和班農等看來可能是小事一樁,沒有意識到既有違憲的嫌疑,也直接牴觸美國傳統價值。無論特朗普和他的發言人如何辯解,他很快就為此做出調整,正說明他一開始就錯了。有人緩頰,稱這只是行政管理經驗不足而導致出錯;也有人揣測,這是一種商人談判策略──矯枉先要過正,如果反對聲音太大就回收一下。但無論如何,當混亂已經造成,也給政敵一個極好的攻擊理由。

美國社會的懷疑對立

這場爭議,加深了美國社會擔心和懷疑的情緒。這不能完全歸咎於左派的「煽風點火」。

有許多人用「後真相政治」一詞描述特朗普的政治風格——這種政治模式,不講求真的做了什麼,而追求把何種情緒傳遞給聽眾。傳統政治中,總統被期待行事沉穩,能一錘定音;但特朗普卻完全相反,嘴上說的是不知真假的話,要求聽眾不要「根據他說的話來判斷,要讀懂他的心」,而他又經常強調要「讓別人猜不透」下一步棋,自詡是自己成功之道。在這種政治中,「非理性」成為重要因素。於是,雖然特朗普辯解這個舉動不是真的要禁止穆斯林,但無法阻止別人相信他這麼做。

更何況,特朗普在當政十日中頒布的行政命令,已經表現出強烈的反「非法」移民傾向。除了這個禁令,他還頒布了墨西哥邊界的建牆令,並威脅將停止聯邦對庇護城市(sanctuary city)的資助。

綠卡事件一出,令人不由得聯想,特朗普的真實意願不只於反「非法」移民,而是連合法移民也要反。此舉正如共和黨傳統擅長的「狗哨政治」,在看似面向普通大眾的一般信息中,加入針對特殊受眾的隱性信息。特朗普所說的已經這麼大膽,人們就更擔心,他是否在暗示更可怕的做法——比如縮緊申請綠卡政策、修改綠卡持有者的福利、以及推行針對宗教自由的政策。如果特朗普在以後施政中堅持這種作風,這種不信任情緒只會越來越深,對美國社會沒有好處。

最後,這次事件造成美國政壇的進一步對立。多名共和黨參議員都表態,不支持特朗普的入境禁令。麥凱恩和格拉漢姆更聯名發表聲明反對禁令——他們的立場和48位民主黨議員(及獨立議員)一致,足以在國會製造麻煩。民主黨議員準備引入法案,推翻特朗普的禁令。有關移民的戰綫,延長到庇護法令。加州議會準備啓動法案,要把整個州變爲庇護州。星期一早上,卸任總統奧巴馬更發出聲明,支持抗議者。

在另一方面,這個事件也勾勒出特朗普決策核心的輪廓,特別是見證了班農勢力的上升。星期六,特朗普還把班農安插到國家安全委員會,卻把國家情報總監和參謀長聯席會議主席都踢出委員會,這必然導致軍方和情報界的不滿,也進一步把麥凱恩等建制派共和黨參議員推開。

這場爭議,終將把美國政壇的明鬥暗湧往前掀過一頁。

(黎蝸藤,旅美歷史學者,哲學博士,近年專注東海與南海史、國際法與東亞國際關係)

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