讀書時間 風物 奧巴馬八年.書摘

八年回顧,奧巴馬如何調整外交戰略重返亞洲?選讀《美國該走的路》

不選擇窮兵黷武的奧巴馬,八年來在華府沉着所下的每一步外交博奕。


【編者按】奧巴馬八年前挾着「改變」的口號入主華府,扛下美國的經濟危機、中國崛起、亞太各國的政經秩序洗牌、恐怖襲擊的陰霾、中東地區的長年征戰無果等種種「內憂外患」的問題,在這八年之間沉着應對,不曾隨民粹、媒體所起舞,更一度被評為「美國史上最懦弱的總統」。

歷任白宮、五角大廈等重要官職的 Derek Chollet,以親身參與決策過程的經驗寫下《美國該走的路》,從旁側記奧巴馬是如何思索美國自冷戰以降,該如何重新定位自己在全球政經秩序的位置,重塑美國的國際形象。奧巴馬要讓美國從無限對外擴張導致國力衰弱的惡性循環拉出來,更要為美國經濟尋求助力。重新調整外交戰略的方針部署,平衡亞太地區的各國緊張勢力的拉鋸,成了他的首要任務。奧巴馬怎樣使美國「重返亞洲」,當中的考量、佈局與博弈,藉着 Derek Chollet 的紀錄讓我們一同回顧。

以下節選自《美國該走的路:歐巴馬如何抗拒華盛頓的政治惡鬥,重新定義美國與世界的關係》的第三章〈平衡再出發︰全球戰略調整〉,獲八旗文化授權刊出。文章標題與小標題為編輯所擬。

《美國該走的路》(The Long Game)

出版時間:2017年1月
出版社:八旗文化
作者:Derek Chollet
譯者:林添貴

奧巴馬及其團隊必須與1930年代以來最嚴重的全球金融危機搏鬥;美國經濟像自由落體下墜,數百萬人失業、又丟了房子;十五萬大軍在阿富汗和伊拉克進行戰爭,幾已民窮財盡;全球發動嶄新的大規模反恐作戰;中國正在大國崛起,區域強權伊朗也蠢蠢欲動;加上還有類似氣候變遷的全球迫切議題。這是雙面夾擊的問題:國際局勢刻不容緩,但美國的國力與威信似乎也日暮途窮。

不僅是百廢待舉,而且還有深沉的急迫感。可是,奧巴馬不想治標不治本。他要認真檢討美國既有的外交政策優先順序,看清楚它們是否符合國家的長期利益。他要知道我們在世界上哪些地區「權重不足」或「權重太過」——以及我們要如何才能重新贏回及維持美國的領導地位。[…]

從中東反恐中抽身,轉移目光至氣候與亞太區域

希拉莉‧克林頓國務卿在國防部長蓋茲的全力協助下,強調提升外交(diplomacy)、開發 (development)的重要性,讓它們和國防(defense)結合,構成美國實力的「三D」要素。

有一個假設認為,在國內,對美國成功的基礎,如美國的經濟、就業、教育和醫療照護等均不夠重視。另一方面則是過度強調軍事力量,輕忽了國家安全的維繫還需要靠外交、國際經濟和開發援助等手段。有人主張,反恐固然還是優先項目,美國需要透過關閉關達納摩灣監獄以及摒棄刑求,重新建立可信度。它也需要更有作為對付氣候變遷——奧巴馬的政治對手甚至否認它是問題——以及大規模毀滅性武器擴散等迫切的全球議題。

奧巴馬因此決定不僅處理其他力量加諸在他肩上的重擔,他也要推動新的議程主動出擊。這也是為什麼他不僅只以行動拯救國家,也要從根本上改造它:他制訂金融改革法案,執行將近八千億美元的經濟激勵方案,又改革整個醫療照護制度。這也是為什麼希拉莉‧克林頓國務卿在國防部長蓋茲的全力協助下,強調提升外交(diplomacy)、開發 (development)的重要性,讓它們和國防(defense)結合,構成美國實力的「三D」要素。這更是為什麼在上任頭一年制訂大膽的議程,要迎接氣候變遷和核子擴散等挑戰。

最重要的是,「再平衡」反映出把區域優先從原先專注在中東問題,移轉到亞太地區。中東問題仍然十分重要,但是奧巴馬覺得它們耗費美國太多時間、注意力和資源;美國也應該在亞太地區擔起領導責任。

轉型後的亞洲重塑全球政經秩序

美國一向就是太平洋國家。數十年來,美國透過其同盟網絡、緊密的經濟關係和強大的駐軍力量,支持區域秩序。亞洲的轉型徹底改變了全球秩序:本區域的崛起是冷戰結束以來最重要的戰略發展。亞洲是21世紀地緣政治的引力中心:全世界一半人口住在亞洲;它有許多世界最活潑的經濟體,總體GDP超過全球三分之一;它有某些全世界最大、最強的軍隊(它的國防預算正在日益上升);中國和印度這兩個最重要的崛起中大國就位於亞洲。

2011年11月在澳大利亞國會發表講話時,奧巴馬歸納他在亞洲的核心目標是:維持穩定的安全環境,以及建立在經濟開放、和平解決爭端、對普世權利和自由的尊重之上的區域秩序。

美國在亞洲的利益相當大。亞洲市場提供重要的投資和貿易機會,對美國經濟十分重要。美國企業需要取得亞洲日益成長的市場和優異的科技。協助維護區域安全也攸關美國的利益,不論它是對抗北韓的核子威脅,支持南韓及日本等盟國,或是在南海維護自由航行權。透過這些方式,美國的未來與亞洲錯綜複雜交織在一起。亞洲的發展趨勢長期而言攸關美國國運,是外交政策專家群最接近有共識的一個見解。它也是傳統外交政策思維當中,奧巴馬同意的一個。[…]

2011年11月在澳大利亞國會發表講話時,奧巴馬歸納他在亞洲的核心目標是:維持穩定的安全環境,以及建立在經濟開放、和平解決爭端、對普世權利和自由的尊重之上的區域秩序。奧巴馬承諾美國將「全力以赴」(all-in),並指示他的團隊以下列三個方式提升和亞洲的交往:提升美國的外交參與;調整駐軍;促進區域經濟繁榮,因為它也攸關美國經濟的健康。

美國總統奧巴馬與中國國家主席習近平。
美國總統奧巴馬與中國國家主席習近平。攝:Lintao Zhang/Getty

迷你多邊的亞太多國貿易關係

外交再平衡的關鍵動作是強化美國與日本、南韓和菲律賓等締約盟國之間的關係;深化與新興夥伴如越南的關係;以及開啟和緬甸等國家的新關係。它也意味投資大量資本以發展和印度的關係(奧巴馬在這一點是延續克林頓和小布殊的努力)。奧巴馬形容美印關係是21世紀「決定性的夥伴關係」。他的政策之主要目標是鼓勵印度這個全世界最大、而且經濟與軍事力量又與日俱增的民主國家,要「東望」,在亞洲更積極扮演重要角色。

外交再平衡另一個重要成分是,美國更積極參與並設法改造本區域的外交機構,譬如亞太經濟合作論壇(APEC)、東南亞國家協會(ASEAN)和東亞高峰會議(EAS,美國在2011年首度參加東亞高峰會議)。美國也尋求開發更多非正式的小團體以處理特定挑戰。這種「迷你多邊」(minilateral)努力有兩個實例:一是「下湄公河倡議」(Lower Mekong Initiative),鼓勵東南亞合作;一是「太平洋島國論壇」(Pacific Islands Forum),協助島國對付氣候變遷等共同威脅。

常言道,在華府最值錢的商品是總統的時間,奧巴馬讓大家看清楚他的優先項目:到2016年春天,他已到過亞洲九次,也在白宮以及加州的陽光山莊(Sunnylands Estate)接待許多亞洲官員。

整體來看,這些活動構成美國在亞洲外交活動最密集的一個時期。奧巴馬政府以穩定的步伐安排訪問、會議與活動——希拉莉‧克林頓稱之為「前進部署外交」——強化美國在亞洲的地位。常言道,在華府最值錢的商品是總統的時間,奧巴馬讓大家看清楚他的優先項目:到2016年春天,他已到過亞洲九次,也在白宮以及加州的陽光山莊(Sunnylands Estate)接待許多亞洲官員。他在白宮橢圓形辦公室第一位貴賓來自日本,他也接待印度總理第一次正式到美國國事訪問。他花費這麼多時間,與小布殊總統成為鮮明對比;小布殊非常密切與伊拉克及阿富汗領導人互動。結果是亞洲國家對美國的領導力恢復信心。希拉莉‧克林頓回憶說:「我們爬出任期開始時身陷的洞穴,重新確認美國在本區域的地位。」[…]

因此,在奧巴馬執政下,美國推動美韓自由貿易協定此一新的貿易條約(它可以增加美國出口值高達一百億美元),並且利用亞太經濟合作論壇等組織降低經濟壁壘及提升投資。這項努力的中心傑作是「跨太平洋夥伴關係」(Trans- Pacific Partnership,TPP),它是數十年來涵蓋最廣的自由貿易協定,結合美國及其他十一個國家成為單一貿易群體,代表超過一兆美元的全球貿易金額。這個成就在經濟上很重要,但是它也代表對亞洲的長期戰略承諾,把本區域的經濟和美國綁得更緊密。在2016年,問題在於奧巴馬是否能夠號召國內支持,讓國會批准此一貿易協定。

水面平靜、水底激盪的中美關係

透過這些外交、軍事和經濟動作強化美國的區域領導地位,是管理中國極重要的一環。美國在九一一事件之後把重心都放在恐怖主義與中東,經濟又受重創,而中國漁翁得利最豐。中國強硬派把2008年金融危機視為挑戰美國霸權的機會,更不加掩飾地挑戰區域霸權。就奧巴馬而言,再平衡的一個關鍵原因就是增加美國對付中國崛起的能力。他認為美中關係將是二十一世紀最重要的課題。其中既有合作也有對抗,在共同利益方面要協力合作,利益若有衝突則需強硬對抗中國。

美中關係就像打水球。水面上競賽雖激烈,但仍有法度可循,目標是達成「正面、合作和全面的關係」,美中官員嘴裏都掛着這類說詞。但是,水面下雙方是拉扯不斷、陰謀詭計百出,目標是就是要贏。

與中國合作是基於實務上的需要。美、中若不合作,很少全球問題能夠獲得解決。因此奧巴馬團隊著手發展兩國之間的合作結構,重點是領導人定期互訪(奧巴馬比起任何一位美國前任總統都更頻繁與中國領導人會面),另外也設置正式的官僚機制,如「戰略暨經濟對話」(Strategic and Economic Dialogue),由國務卿和財政部長共同領隊,率領十來位內閣部會首長每年和中方對等官員會談。這種討論旨在建立信任,並尋求在許多實際合作領域,如全球健康、核子擴散和氣候變遷等取得進展。

但這些作法無意之間卻引起美國許多友邦和盟國的疑慮。美國和中國,以及世界所有其他各個地區,彼此之間的實力差距擴大之下,有些國家不安,不曉得這會不會導致由「G2」領導的全球新秩序。美國絕對沒有這種打算,而且這種安排也根本不可能,因為固然在某些特定議題上密切合作,美中關係仍然植根在競爭和互不信任之上。柯特‧坎貝爾(Kurt Campbell)是奧巴馬政府亞洲政策主要規劃人之一,他經常說,美中關係就像打水球。水面上競賽雖激烈,但仍有法度可循,目標是達成「正面、合作和全面的關係」,美中官員嘴裏都掛着這類說詞。但是,水面下雙方是拉扯不斷、陰謀詭計百出,目標是就是要贏。

需靈巧地與中國博弈

中國崛起的許多方面發生在水面下幽暗的角落。它霸凌鄰國。它在南海聲索主權,實質上把該地區軍事化。它在非洲和拉丁美洲從事商業侵略行為。它大幅投資進行軍事現代化,旨在顛覆美國的軍事優勢。儘管大家口頭上說「雙贏」,骨子裏美中關係是相互競爭的。

中國也有它自己的長線博奕劇本,而且玩得很高明,尤其是利用美國備多力分、不遑兼顧時,乘虛崛起。中國想要削弱美國在亞洲的地位,至少迫使華府分享它在亞洲的優勢。中國雖無意領導世界,不想肩負責任重擔,卻不想看見任何國家阻擋它的路。

就奧巴馬而言,最棘手的問題是何時及如何與中國對抗。結果是成敗互見。美國已利用其軍事部署向盟國及夥伴保證,也挑戰北京對南海的片面聲索(企圖控制重要航道的通行),可是中國也在若干島礁填海造陸、興建新的軍事基地。奧巴馬試圖說服友邦不要加入意在挑戰國際貨幣基金的新組織「亞洲基礎設施投資銀行」(Asia Infrastructure Investment Bank,簡稱AIIB),但是大體上失敗了,連英國都帶頭加入,美國只能站在外頭徒呼負負。奧巴馬政府可以更靈巧地處理這個議題,設法建設性地引導北京的野心,不必貿然反對,反而使華盛頓陷入孤立。

美國總統奧巴馬。
美國總統奧巴馬。攝:Susan Walsh/AP

沉默而堅定的外交戰略航行

儘管有這些挫折,亞洲再平衡仍是個很重要的戰略轉變,讓美國為未來做好準備。分析家大衛‧米爾尼(David Milne)認為,奧巴馬的亞洲戰略「三十年後可能被視為奧巴馬政府首要的外交政策遺產」。政府官員經常提到美國今天在亞洲的地位已經大為好轉,當他們參加亞洲高峰會議時,不再聽到美國「撤退」或「可信度」或「紅線」等詞語——在其他區域,尤其是中東,這些詞語不絕於耳。但是至少有三方面,再平衡也透露出這個戰略在觀念和執行上碰到一些挑戰。

奧巴馬常以掌舵為比喻,認為舵只要略微轉幾度,久了船的方向就會整個改變。再平衡正是最好的範例。再平衡需要耐心和毅力,當其他事件也要求分享有限資源和時間時,這是相當難以堅持到底的事情。

第一,雖然幾乎每個外交專家都認為再平衡符合戰略需求,但是在當下這個舉動很難獲得掌聲。國務卿希拉莉形容再平衡是「靜悄悄的動作」,「我們的許多工作上不了頭版新聞,一則是因為其性質——長期投資沒有即刻危機來得刺激——再則是世界其他地區也有新聞要搶版面。」再平衡的主要成果,包括緊密的關係、有效的組織、提升美國軍備、促進經濟發展等等,不會是吸睛的頭條新聞。它們需要時間沉澱才能發酵。奧巴馬常以掌舵為比喻,認為舵只要略微轉幾度,久了船的方向就會整個改變。再平衡正是最好的範例。

再平衡需要耐心和毅力,當其他事件也要求分享有限資源和時間時,這是相當難以堅持到底的事情。領導人會被世界其他地區及排山倒海的事務壓得喘不過氣來,尤其是華府的辯論往往把當下的議題不成比例地擴大,搞得你手忙腳亂。在奧巴馬多次訪問亞洲期間,常有其他地區事件搶走新聞,使它難以受人注意。而且某些亞洲官員和專家認為希拉莉‧克林頓和湯姆‧唐尼隆等規劃再平衡戰略的官員離職,代表執行已失焦。這種說法並不公平,特別是因為再平衡戰略最重要的推手不是哪一位顧問,而是奧巴馬總統本人。可是這種觀點卻不容忽視。

國內政治也可能使戰略脫軌。有時候這是間接影響——2013年10月,奧巴馬必須取消訪問亞洲四國的行程,留在國內處理和國會共和黨人的預算大戰,以免政府機關被迫停止營運。但是有時候政治會有直接衝擊外交——2016年總統大選選戰打得如火如荼時,希拉莉‧克林頓竟然表示反對她在擔任國務卿時所鼓吹的跨太平洋夥伴關係協定。

第二,即使奧巴馬政府正確地制訂了方向,但長期以來它被詬病的一點是它的手段不足以達到目的。這問題始終難以解決,因為再平衡只不過是被「急迫」事件排擠到一邊的「重要」議題,它能分配到的資源一直不足。美國總共就是那麼多軍事、經濟和政治力量可以調度。今天的情況如此,未來的總統要做不同的決定,情況會更加明顯。譬如,假設美國在中東捲入另一場地面大型戰爭,縱使不是不可能,恐怕會更難維持亞洲再平衡。

重返亞洲或造成其他地區的外交失衡

維持美國國力不墜一直是很重要的課題,尤其是國家預算吃緊、華府政治又經常陷入僵局時。奧巴馬政府關於再平衡的兩個最重要的戰略聲明——奧巴馬2011年11月在澳洲國會的演講,以及希拉莉‧克林頓2011年10月在《外交政策》(Foreign Policy)上發表的專文——都花了不少篇幅向區域夥伴擔保,請他們不用擔心美國的長期承諾。奧巴馬保證,固然美國國防預算勢必會削減,他會以美國在亞洲的使命和駐軍為優先。希拉莉則寫說,美國將抗拒「回家」的誘惑,不會「再因其他的地區事件分心」。

究竟對亞洲新政策是「重返」(pivot)或「再平衡」?這兩個名詞雖然交互使用,但是用了前者,在其他地區會產生疑慮,因為你若要「重返」,勢必得從某些事或地區先離開,它們在優先順序上就掉到後面去。

這就產生了第三個挑戰。發生「其他的地區事件」的地方不免要問美國這項戰略轉變對他們會有什麼影響。這種關切說明了對於此一戰略的名詞為什麼會有許多好像是文字遊戲的辯論,究竟對亞洲新政策是「重返」(pivot)或「再平衡」?這兩個名詞雖然交互使用,但是用了前者,在其他地區會產生疑慮,因為你若要「重返」,勢必得從某些事或地區先離開,它們在優先順序上就掉到後面去。歐洲人感受特別深,他們深恐美國愈是多花時間和注意力在亞洲,就代表減少對他們的關切。美國的中東盟國也心理忐忑不安。他們不就是美國在九一一事件後「分心」的主角嗎?對他們而言,有關「重返」的種種討論引起不必要的壓力。

不過,美國與歐洲、俄羅斯及穆斯林世界的戰略關係,一直都是奧巴馬建構長期戰略的另一個要素的焦點,亦即「再啟動」以修復美國的形象和重建其領導地位。

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