八年回顾，奥巴马如何调整外交战略重返亚洲？选读《美国该走的路》

【编者按】奥巴马八年前挟着“改变”的口号入主华府，扛下美国的经济危机、中国崛起、亚太各国的政经秩序洗牌、恐怖袭击的阴霾、中东地区的长年征战无果等种种“内忧外患”的问题，在这八年之间沉着应对，不曾随民粹、媒体所起舞，更一度被评为“美国史上最懦弱的总统”。

历任白宫、五角大厦等重要官职的 Derek Chollet，以亲身参与决策过程的经验写下《美国该走的路》，从旁侧记奥巴马是如何思索美国自冷战以降，该如何重新定位自己在全球政经秩序的位置，重塑美国的国际形象。奥巴马要让美国从无限对外扩张导致国力衰弱的恶性循环拉出来，更要为美国经济寻求助力。重新调整外交战略的方针部署，平衡亚太地区的各国紧张势力的拉锯，成了他的首要任务。奥巴马怎样使美国“重返亚洲”，当中的考量、布局与博弈，借着 Derek Chollet 的纪录让我们一同回顾。

以下节选自《美国该走的路：欧巴马如何抗拒华盛顿的政治恶斗，重新定义美国与世界的关系》的第三章〈平衡再出发︰全球战略调整〉，获八旗文化授权刊出。文章标题与小标题为编辑所拟。

《美国该走的路》（The Long Game）

出版时间：2017年1月

出版社：八旗文化

作者：Derek Chollet

译者：林添贵

奥巴马及其团队必须与1930年代以来最严重的全球金融危机搏斗；美国经济像自由落体下坠，数百万人失业、又丢了房子；十五万大军在阿富汗和伊拉克进行战争，几已民穷财尽；全球发动崭新的大规模反恐作战；中国正在大国崛起，区域强权伊朗也蠢蠢欲动；加上还有类似气候变迁的全球迫切议题。这是双面夹击的问题：国际局势刻不容缓，但美国的国力与威信似乎也日暮途穷。

不仅是百废待举，而且还有深沉的急迫感。可是，奥巴马不想治标不治本。他要认真检讨美国既有的外交政策优先顺序，看清楚它们是否符合国家的长期利益。他要知道我们在世界上哪些地区“权重不足”或“权重太过”——以及我们要如何才能重新赢回及维持美国的领导地位。［…］

从中东反恐中抽身，转移目光至气候与亚太区域

希拉里‧克林顿国务卿在国防部长盖兹的全力协助下，强调提升外交（diplomacy）、开发 （development）的重要性，让它们和国防（defense）结合，构成美国实力的“三D”要素。

有一个假设认为，在国内，对美国成功的基础，如美国的经济、就业、教育和医疗照护等均不够重视。另一方面则是过度强调军事力量，轻忽了国家安全的维系还需要靠外交、国际经济和开发援助等手段。有人主张，反恐固然还是优先项目，美国需要透过关闭关达纳摩湾监狱以及摒弃刑求，重新建立可信度。它也需要更有作为对付气候变迁——奥巴马的政治对手甚至否认它是问题——以及大规模毁灭性武器扩散等迫切的全球议题。

奥巴马因此决定不仅处理其他力量加诸在他肩上的重担，他也要推动新的议程主动出击。这也是为什么他不仅只以行动拯救国家，也要从根本上改造它：他制订金融改革法案，执行将近八千亿美元的经济激励方案，又改革整个医疗照护制度。这也是为什么希拉里‧克林顿国务卿在国防部长盖兹的全力协助下，强调提升外交（diplomacy）、开发 （development）的重要性，让它们和国防（defense）结合，构成美国实力的“三D”要素。这更是为什么在上任头一年制订大胆的议程，要迎接气候变迁和核子扩散等挑战。

最重要的是，“再平衡”反映出把区域优先从原先专注在中东问题，移转到亚太地区。中东问题仍然十分重要，但是奥巴马觉得它们耗费美国太多时间、注意力和资源；美国也应该在亚太地区担起领导责任。

转型后的亚洲重塑全球政经秩序

美国一向就是太平洋国家。数十年来，美国透过其同盟网络、紧密的经济关系和强大的驻军力量，支持区域秩序。亚洲的转型彻底改变了全球秩序：本区域的崛起是冷战结束以来最重要的战略发展。亚洲是21世纪地缘政治的引力中心：全世界一半人口住在亚洲；它有许多世界最活泼的经济体，总体GDP超过全球三分之一；它有某些全世界最大、最强的军队（它的国防预算正在日益上升）；中国和印度这两个最重要的崛起中大国就位于亚洲。

2011年11月在澳大利亚国会发表讲话时，奥巴马归纳他在亚洲的核心目标是：维持稳定的安全环境，以及建立在经济开放、和平解决争端、对普世权利和自由的尊重之上的区域秩序。

美国在亚洲的利益相当大。亚洲市场提供重要的投资和贸易机会，对美国经济十分重要。美国企业需要取得亚洲日益成长的市场和优异的科技。协助维护区域安全也攸关美国的利益，不论它是对抗朝鲜的核子威胁，支持韩国及日本等盟国，或是在南海维护自由航行权。透过这些方式，美国的未来与亚洲错综复杂交织在一起。亚洲的发展趋势长期而言攸关美国国运，是外交政策专家群最接近有共识的一个见解。它也是传统外交政策思维当中，奥巴马同意的一个。［…］

2011年11月在澳大利亚国会发表讲话时，奥巴马归纳他在亚洲的核心目标是：维持稳定的安全环境，以及建立在经济开放、和平解决争端、对普世权利和自由的尊重之上的区域秩序。奥巴马承诺美国将“全力以赴”（all-in），并指示他的团队以下列三个方式提升和亚洲的交往：提升美国的外交参与；调整驻军；促进区域经济繁荣，因为它也攸关美国经济的健康。

迷你多边的亚太多国贸易关系

外交再平衡的关键动作是强化美国与日本、韩国和菲律宾等缔约盟国之间的关系；深化与新兴伙伴如越南的关系；以及开启和缅甸等国家的新关系。它也意味投资大量资本以发展和印度的关系（奥巴马在这一点是延续克林顿和小布什的努力）。奥巴马形容美印关系是21世纪“决定性的伙伴关系”。他的政策之主要目标是鼓励印度这个全世界最大、而且经济与军事力量又与日俱增的民主国家，要“东望”，在亚洲更积极扮演重要角色。

外交再平衡另一个重要成分是，美国更积极参与并设法改造本区域的外交机构，譬如亚太经济合作论坛（APEC）、东南亚国家协会（ASEAN）和东亚高峰会议（EAS，美国在2011年首度参加东亚高峰会议）。美国也寻求开发更多非正式的小团体以处理特定挑战。这种“迷你多边”（minilateral）努力有两个实例：一是“下湄公河倡议”（Lower Mekong Initiative），鼓励东南亚合作；一是“太平洋岛国论坛”（Pacific Islands Forum），协助岛国对付气候变迁等共同威胁。

常言道，在华府最值钱的商品是总统的时间，奥巴马让大家看清楚他的优先项目：到2016年春天，他已到过亚洲九次，也在白宫以及加州的阳光山庄（Sunnylands Estate）接待许多亚洲官员。

整体来看，这些活动构成美国在亚洲外交活动最密集的一个时期。奥巴马政府以稳定的步伐安排访问、会议与活动——希拉里‧克林顿称之为“前进部署外交”——强化美国在亚洲的地位。常言道，在华府最值钱的商品是总统的时间，奥巴马让大家看清楚他的优先项目：到2016年春天，他已到过亚洲九次，也在白宫以及加州的阳光山庄（Sunnylands Estate）接待许多亚洲官员。他在白宫椭圆形办公室第一位贵宾来自日本，他也接待印度总理第一次正式到美国国事访问。他花费这么多时间，与小布什总统成为鲜明对比；小布什非常密切与伊拉克及阿富汗领导人互动。结果是亚洲国家对美国的领导力恢复信心。希拉里‧克林顿回忆说：“我们爬出任期开始时身陷的洞穴，重新确认美国在本区域的地位。”［…］

因此，在奥巴马执政下，美国推动美韩自由贸易协定此一新的贸易条约（它可以增加美国出口值高达一百亿美元），并且利用亚太经济合作论坛等组织降低经济壁垒及提升投资。这项努力的中心杰作是“跨太平洋伙伴关系”（Trans- Pacific Partnership，TPP），它是数十年来涵盖最广的自由贸易协定，结合美国及其他十一个国家成为单一贸易群体，代表超过一兆美元的全球贸易金额。这个成就在经济上很重要，但是它也代表对亚洲的长期战略承诺，把本区域的经济和美国绑得更紧密。在2016年，问题在于奥巴马是否能够号召国内支持，让国会批准此一贸易协定。

水面平静、水底激荡的中美关系

透过这些外交、军事和经济动作强化美国的区域领导地位，是管理中国极重要的一环。美国在九一一事件之后把重心都放在恐怖主义与中东，经济又受重创，而中国渔翁得利最丰。中国强硬派把2008年金融危机视为挑战美国霸权的机会，更不加掩饰地挑战区域霸权。就奥巴马而言，再平衡的一个关键原因就是增加美国对付中国崛起的能力。他认为美中关系将是二十一世纪最重要的课题。其中既有合作也有对抗，在共同利益方面要协力合作，利益若有冲突则需强硬对抗中国。

美中关系就像打水球。水面上竞赛虽激烈，但仍有法度可循，目标是达成“正面、合作和全面的关系”，美中官员嘴里都挂着这类说词。但是，水面下双方是拉扯不断、阴谋诡计百出，目标是就是要赢。

与中国合作是基于实务上的需要。美、中若不合作，很少全球问题能够获得解决。因此奥巴马团队著手发展两国之间的合作结构，重点是领导人定期互访（奥巴马比起任何一位美国前任总统都更频繁与中国领导人会面），另外也设置正式的官僚机制，如“战略暨经济对话”（Strategic and Economic Dialogue），由国务卿和财政部长共同领队，率领十来位内阁部会首长每年和中方对等官员会谈。这种讨论旨在建立信任，并寻求在许多实际合作领域，如全球健康、核子扩散和气候变迁等取得进展。

但这些作法无意之间却引起美国许多友邦和盟国的疑虑。美国和中国，以及世界所有其他各个地区，彼此之间的实力差距扩大之下，有些国家不安，不晓得这会不会导致由“G2”领导的全球新秩序。美国绝对没有这种打算，而且这种安排也根本不可能，因为固然在某些特定议题上密切合作，美中关系仍然植根在竞争和互不信任之上。柯特‧坎贝尔（Kurt Campbell）是奥巴马政府亚洲政策主要规划人之一，他经常说，美中关系就像打水球。水面上竞赛虽激烈，但仍有法度可循，目标是达成“正面、合作和全面的关系”，美中官员嘴里都挂着这类说词。但是，水面下双方是拉扯不断、阴谋诡计百出，目标是就是要赢。

需灵巧地与中国博弈

中国崛起的许多方面发生在水面下幽暗的角落。它霸凌邻国。它在南海声索主权，实质上把该地区军事化。它在非洲和拉丁美洲从事商业侵略行为。它大幅投资进行军事现代化，旨在颠覆美国的军事优势。尽管大家口头上说“双赢”，骨子里美中关系是相互竞争的。

中国也有它自己的长线博奕剧本，而且玩得很高明，尤其是利用美国备多力分、不遑兼顾时，乘虚崛起。中国想要削弱美国在亚洲的地位，至少迫使华府分享它在亚洲的优势。中国虽无意领导世界，不想肩负责任重担，却不想看见任何国家阻挡它的路。

就奥巴马而言，最棘手的问题是何时及如何与中国对抗。结果是成败互见。美国已利用其军事部署向盟国及伙伴保证，也挑战北京对南海的片面声索（企图控制重要航道的通行），可是中国也在若干岛礁填海造陆、兴建新的军事基地。奥巴马试图说服友邦不要加入意在挑战国际货币基金的新组织“亚洲基础设施投资银行”（Asia Infrastructure Investment Bank，简称AIIB），但是大体上失败了，连英国都带头加入，美国只能站在外头徒呼负负。奥巴马政府可以更灵巧地处理这个议题，设法建设性地引导北京的野心，不必贸然反对，反而使华盛顿陷入孤立。

沉默而坚定的外交战略航行

尽管有这些挫折，亚洲再平衡仍是个很重要的战略转变，让美国为未来做好准备。分析家大卫‧米尔尼（David Milne）认为，奥巴马的亚洲战略“三十年后可能被视为奥巴马政府首要的外交政策遗产”。政府官员经常提到美国今天在亚洲的地位已经大为好转，当他们参加亚洲高峰会议时，不再听到美国“撤退”或“可信度”或“红线”等词语——在其他区域，尤其是中东，这些词语不绝于耳。但是至少有三方面，再平衡也透露出这个战略在观念和执行上碰到一些挑战。

奥巴马常以掌舵为比喻，认为舵只要略微转几度，久了船的方向就会整个改变。再平衡正是最好的范例。再平衡需要耐心和毅力，当其他事件也要求分享有限资源和时间时，这是相当难以坚持到底的事情。

第一，虽然几乎每个外交专家都认为再平衡符合战略需求，但是在当下这个举动很难获得掌声。国务卿希拉里形容再平衡是“静悄悄的动作”，“我们的许多工作上不了头版新闻，一则是因为其性质——长期投资没有即刻危机来得刺激——再则是世界其他地区也有新闻要抢版面。”再平衡的主要成果，包括紧密的关系、有效的组织、提升美国军备、促进经济发展等等，不会是吸睛的头条新闻。它们需要时间沉淀才能发酵。奥巴马常以掌舵为比喻，认为舵只要略微转几度，久了船的方向就会整个改变。再平衡正是最好的范例。

再平衡需要耐心和毅力，当其他事件也要求分享有限资源和时间时，这是相当难以坚持到底的事情。领导人会被世界其他地区及排山倒海的事务压得喘不过气来，尤其是华府的辩论往往把当下的议题不成比例地扩大，搞得你手忙脚乱。在奥巴马多次访问亚洲期间，常有其他地区事件抢走新闻，使它难以受人注意。而且某些亚洲官员和专家认为希拉里‧克林顿和汤姆‧唐尼隆等规划再平衡战略的官员离职，代表执行已失焦。这种说法并不公平，特别是因为再平衡战略最重要的推手不是哪一位顾问，而是奥巴马总统本人。可是这种观点却不容忽视。

国内政治也可能使战略脱轨。有时候这是间接影响——2013年10月，奥巴马必须取消访问亚洲四国的行程，留在国内处理和国会共和党人的预算大战，以免政府机关被迫停止营运。但是有时候政治会有直接冲击外交——2016年总统大选选战打得如火如荼时，希拉里‧克林顿竟然表示反对她在担任国务卿时所鼓吹的跨太平洋伙伴关系协定。

第二，即使奥巴马政府正确地制订了方向，但长期以来它被诟病的一点是它的手段不足以达到目的。这问题始终难以解决，因为再平衡只不过是被“急迫”事件排挤到一边的“重要”议题，它能分配到的资源一直不足。美国总共就是那么多军事、经济和政治力量可以调度。今天的情况如此，未来的总统要做不同的决定，情况会更加明显。譬如，假设美国在中东卷入另一场地面大型战争，纵使不是不可能，恐怕会更难维持亚洲再平衡。

重返亚洲或造成其他地区的外交失衡

维持美国国力不坠一直是很重要的课题，尤其是国家预算吃紧、华府政治又经常陷入僵局时。奥巴马政府关于再平衡的两个最重要的战略声明——奥巴马2011年11月在澳大利亚国会的演讲，以及希拉里‧克林顿2011年10月在《外交政策》（Foreign Policy）上发表的专文——都花了不少篇幅向区域伙伴担保，请他们不用担心美国的长期承诺。奥巴马保证，固然美国国防预算势必会削减，他会以美国在亚洲的使命和驻军为优先。希拉里则写说，美国将抗拒“回家”的诱惑，不会“再因其他的地区事件分心”。

究竟对亚洲新政策是“重返”（pivot）或“再平衡”？这两个名词虽然交互使用，但是用了前者，在其他地区会产生疑虑，因为你若要“重返”，势必得从某些事或地区先离开，它们在优先顺序上就掉到后面去。

这就产生了第三个挑战。发生“其他的地区事件”的地方不免要问美国这项战略转变对他们会有什么影响。这种关切说明了对于此一战略的名词为什么会有许多好像是文字游戏的辩论，究竟对亚洲新政策是“重返”（pivot）或“再平衡”？这两个名词虽然交互使用，但是用了前者，在其他地区会产生疑虑，因为你若要“重返”，势必得从某些事或地区先离开，它们在优先顺序上就掉到后面去。欧洲人感受特别深，他们深恐美国愈是多花时间和注意力在亚洲，就代表减少对他们的关切。美国的中东盟国也心理忐忑不安。他们不就是美国在九一一事件后“分心”的主角吗？对他们而言，有关“重返”的种种讨论引起不必要的压力。

不过，美国与欧洲、俄罗斯及穆斯林世界的战略关系，一直都是奥巴马建构长期战略的另一个要素的焦点，亦即“再启动”以修复美国的形象和重建其领导地位。

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