宣誓風波 誰選立法會? 觀點 今評

黃偉豪:新一屆立法會,在建設與破壞的平衡中掙扎前行

立法會第一天的會議,已因議員宣誓及選舉主席等規程問題引起混亂,有人認為是反映議會質素下降的一場鬧劇,但亦有人視之為由全面抗爭的開始……


泛民議員因有三位議員被秘書處指未完成宣誓及梁君彥國籍問題圍堵主席台位置。
非建制派議員因有三名議員被秘書處指未完成宣誓,以及質疑主席候選人梁君彥的國籍問題,圍堵主席台位置。攝:吳煒豪/端傳媒

立法會第一天的會議,已因議員宣誓及選舉主席等規程問題引起混亂,有人認為是反映議會質素下降的一場鬧劇,但亦有人視之為由全面抗爭的開始,帶來美好轉變的曙光。對於香港新一屆立法會表現的預測,往往存在着兩種完全不同的觀點。樂觀積極的看法是,新一屆立法會反映了世代交替及社會變遷,能更有效地把年輕一輩的想法及價值,和更貼近普羅大眾的議題帶入議會。不過,亦有悲觀消極的看法認為,新一屆立法會青黃不接,表現只會「一蟹不如一蟹」。

充滿積極和樂觀的看法認為,因有不少年輕一輩的議員加入議會,新一屆立法會將會有更大的能量和創意,用官員不熟悉而又有效的工具及途徑,與行政機關周旋,以爭取更大的政策影響力。情況就一如2012年的「反國民教育事件」上,由黃之鋒等領導的「學民思潮」能迅速崛起一樣。當時,學民思潮成功地透過互聯網等新穎及接觸層面廣泛的途徑,及善於採用容易吸引注意及引發共鳴的訊息,包括了向教育局局長吳克儉,送贈極受歡迎的日本兒童漫畫叮噹(多啦A夢)中的著名法寶「誠實豆沙包」,來諷刺局長在推銷國民教育的方案上,沒有說真話,只用謊言來誘騙市民接受政府方案。結果,面對這一場由年輕一代牽頭的抗爭運動,政府最終被迫撤回方案。另一個新一屆立法會的特色,便是有社會運動活躍分子成功進入議事堂,提供了一個社會民間力量,與議會權力互相配合,產生共鳴的契機。

當然,對於以上的看法,從悲觀消極的角度出發,又完全可以逐點反駁。不少資歷淺的新議員,可被視為議政能力不足的負資產。他們可能更容易被經驗老到、對政策的來龍去脈滾瓜爛熟的官員玩弄於股掌之中;社運的活躍分子進入議會,也可能進退維谷,裡外不是人。議會的繁文縟節很容易消耗他們的熱情和精力,他們要成功地由原先制度外沒有任何包袱的反對者,過渡至有責任把自己支持的抽象理念,轉化成具體政策,爭取立法落實的政策倡議者的角色,也有一定難度。

制度局限令建設不容易

以上的分析縱使觀點截然不同,但不應該用對與錯的角度來判斷。更適合的做法,是視之為同一個硬幣的兩面,反映一個真實的制度可以同時擁有的優點和缺點。反而,較少人談論而又不應該被忽視的重點是,新一屆立法會應在了解了自己的優劣後,如何作出策略性的部署,在發揮最大功能的同時,也推動香港政治制度的持續改革及進步。在解答這問題上,以上的看法均存在着兩個盲點:第一,忽視了立法會制度的殘缺和先天不足;第二,忘記了香港仍處於民主化及制度改革的政治發展進程當中,應以一個更動態(dynamic)的角度來衡量議會的表現和貢獻。新一屆立法會所面對的真正挑戰和尷尬的地方,是要在建設與破壞中取得平衡:一方面表現不可以太差,以保存市民對議會的信心,但另一方面亦不可以太好,以凸顯現有制度的缺陷,和堅持民主化的必要。

第一個局限指出的是,在香港行政主導的政治格局下,再加上《基本法》第74條規定立法會除非得到行政長官的書面同意,否則立法會議員不能提出任何有關公共開支、政治體制,和政府運作的議案。立法會在香港的立法過程及政策制定上,完全處於被動,不能主動立法,只能贊成或否決由行政長官提出來的立法議案。在這一個制度性的局限下,立法會要在改善政府政策上尋求良好表現,是近乎不可能的任務。對公眾在這方面開出太多承諾的話,恐怕只會造成希望越大,失望越大的情況,倒過來降低市民對立法會的信任和支持。

可是,考慮到第二個局限,即目前香港政治制度的發展性時,在未來四年,新一屆立法會必須在建設與破壞中取得適當的平衡,以取得更多的社會支持,推動進一步的制度改革和民主發展。這個在建設與破壞的矛盾中掙扎前行的策略,背後的考慮及內裡存在的兩難並不難理解。由於制度的先天不足,立法會要在政策制定上有建設性的表現極度困難。而且,假若真的奇蹟達到良好的表現,從制度發展的角度,反而會帶來反效果。因為這等同加強了現有不民主制度的合法性,而既然現有制度行之有效,亦大大降低了進一步對立法會及其他政治機構,作出制度改革的實際需要及迫切性。

只有破壞可能弄巧反拙

一面倒做建設性工作是不容易,更是不可取的,但同一時間,只是有破壞,不斷透過運用立法會的權力,例如議會內的「拉布」來阻礙,甚至完全癱瘓政府的運作,也同樣會帶來嚴重的負面效果。已故的民主化研究權威、哈佛大學的亨廷頓(Samuel P. Huntington)教授,在他的知名著作《第三波》(註一)中,曾提及在推動及鞏固民主的進程上,爭取民主的人士必須要避免「對威權主義的懷念」(authoritarian nostalgia)的反效果出現。這是指若果人民看不到民主可以增加社會穩定及經濟繁榮,便很容易懷疑民主制度的價值,進而懷念昔日在威權制度下的光輝歲月,從而帶來極權的回歸、民主的倒退。這種情況,最普遍發生於曾實行較軟性的威權主義,及在它的統治下曾享有輝煌經濟成果的地方。亨廷頓舉出的例子,包括了西班牙的佛朗哥將軍,及巴西的蓋澤爾將軍,兩者皆是軍人出身,領導獨裁的軍政府。以上的情景,和如今不少香港人,包含了未親身經歷過殖民地統治的年輕人,經常懷念殖民地年代的太平盛世十分相似。

因此,只有破壞,以迫使當權者進一步開放政權,可能會弄巧反拙,使市民更抗拒民主化,更懷念民主成分較低的昔日制度。非建制派的議員不能只靠指罵,只諉過於現有制度的不足,而是要在某程度上向公眾展示自己的能力,以說服整個社會透過民主化給予自己更大的權力,真的可以帶來更佳的管治。這和過往一些人提出的「又傾又砌」的策略有點不同,因「又傾又砌」是較着重透過破壞或阻撓(即「砌」)去增加籌碼,去迫使當權派跟自己談判(即「傾」)及讓步。如今要增加的新策略,針對的對象是市民多於當權者,是要在自己面對的現有權限下,仍然做出一些政策成果,以令公眾信服非建制派能在全面民主化下,能夠真正當家作主,有足夠的能力執政。

可以預見,立法會未來四年,便要在這表現不能太好,但也不能太差,充滿了矛盾的尷尬局面中挣扎前行。和過往的立法會不同,自「雨傘運動」後,香港的社會出現了嚴重的分化,更多保守的力量對民主制度及非建制派,特別是年輕一輩的執政能力,提出了不少的批評和質疑。在這個敏感時刻,提出更多具體的政策,及在社區內進行一些小規模的「實驗」,以證明政策的可行性,可以比議會內終日的吵吵鬧鬧,糾纏於意識形態的爭論,對當權派及現有制度的合法性帶來更大殺傷力。

建設與破壞中取得適當的平衡是困難的,但由此至終,現實世界的政治操作從來就不容易。如何在這兩者之間取得適當的平衡,及得到公眾理解和認同,將不單是衡量新一屆立法會是否成功的標準,更是決定香港的民主化是否有可能再向前跨出一步的關鍵。

(黃偉豪,中文大學公共政策研究中心副主任)

註一:Huntington, P. Samuel. (1991) The Third Wave: Democratization in the Late Twentieth Century. Norman: University of Oklahoma Press.

香港 立法會 宣誓風波

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