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朱福強:患癌的檔案管理政策,集體失憶的香港

香港的檔案事業似乎真的是出於歷史的偶然,任何的改革 也是「無心插柳」的,沒有長遠的目標,先天就有缺陷。


朱福強:政府檔案是政府日常公務活動過程中產生的紀錄,它是施政及管治的最重要憑證,是問責的基礎。
朱福強:政府檔案是政府日常公務活動過程中產生的紀錄,它是施政及管治的最重要憑證,是問責的基礎。攝:Anthony WALLACE / AFP

不久前我寫過一篇文章談「公共檔案」,開始時說了兩宗檔案和人命有關的悲慘事件,其中一宗是南丫島撞船慘劇:

「2012年10月1日,一艘載逾百人的香港電燈載客船南丫四號被港九小輪海泰號撞擊後迅速翻沉,事故共造成39人死亡、92人受傷。其後調查委員會代表律師石永泰在結案陳辭時指出,多名海事處人員在不同時間檢查南丫四號,有人員曾經發現該艘船缺少了一道水密門,但是並無提出……如果不是缺少了一道水密門,南丫四號就不會如此快速沉沒,傷亡數字,肯定大大減少。

其後發表的死因庭報告揭露了事件的真相,報告指出,海事處在履行公務時,鮮有立檔、存檔。海事處人員似乎不大願意以書面溝通或備存公務紀錄,很多時大家都是口耳相傳,後果當然是容易發生誤傳、誤解和誤會,沒有完整及可靠的公事紀錄,因此無法追溯政策和做法的商議和決定過程,亦無法得知與一些重要事項有關的例外情况和酌情考慮因素,情况極混亂恐怖 。」

不錯,丟了檔案、未有立檔或立檔不全,特別是有關重大事情的決策或經過,有時候真的會導致死人塌屋的!

《檔案法》與優質管治

政府檔案是政府日常公務活動過程中產生的紀錄,是施政及管治的最重要憑證,是問責的基礎。為了確保優質管治及這些公共財富得以妥善管理及保存,世界上任何一個文明的政府、一個敢於面對人民及「以民為本」的政府,都會制訂《檔案法》,嚴格地監管政府檔案(或稱「公共檔案」)的產生、管理及保存。

中華人民共和國約在三十年前(1987年)已為此而制定《檔案法》,「加强對檔案的管理和收集、整理工作」,從而確保對檔案可以「有效保護和利用」。

檔案又好比政府的記憶,沒有檔案,政府就好像失去記憶一樣,不能夠改善運作及施政的效率和效能。妥善管理檔案既有利政府決策、提高效率,亦可確保政府依循有關法規行事和向公眾問責。此外,讓公眾適時地取閱政府檔案 (例如通過香港現時仍沒有但在其他民主國家很普遍的《資訊自由法》Freedom of Information Act),更有助市民了解及監察政府的活動,亦可推動公眾討論及參與各項公共政策及計劃,最終令政府更開放、更通達民情和更向社會負責。總之,有效的檔案管理工作,是政府優質管治的必備元素。

《檔案法》其實是一條很簡單的法例,世界各地的政府容或有不同的著重點,但一般來說,《檔案法》對政府和它的公職人員有以下的法律要求:

一、公務人員在公事活動過程中,必須開立檔案;所謂口講無憑,官員所做的每一件事、所下的每一決定,都需要依法立案為證(紐西蘭《公共檔案法》第2部分, 第17條)。

二、檔案開立後,必須「建立科學的管理制度」,專業地去管理及妥善貯存(見《中華人民共和國檔案法實施辦法》第3章第15條)。

三、在公務完成後,相關的檔案需要送交政府的檔案管理機構作鑑定,被鑑定具有歷史價值的檔案,需移交給歷史檔案館永久保存。保存在歷史檔案館的檔案就是「歷史檔案」,它們是一個國家或地方社會文化遺產的一個重要組成部分(紐西蘭《公共檔案法》第2部分,第21條)。

四、檔案法亦會訂定市民查閱政府檔案的權利。一般來說,檔案在封存30年後便會開放予公眾人士查閱。

值得注意的是,據我多年研究各國的檔案立法過程,得到的結論是立法全都是由政府本身牽頭的。原因很簡單,因為差不多全世界要「顧面子」 的政權 (不論民主或獨裁)都認識到,這是一條優質施政必備的法規。對政府官員來說,制訂《檔案法》更是彰顯他們對人民「知情權」的尊重,以及對檔案文獻的關注。

除了西方國家外,香港周遭地方,譬如台灣(註一)、馬來西亞、新加坡、越南、泰國、日本和南韓都已訂立檔案法,就連我們的隣埠澳門特別行政區,都有法例保護及規管政府(公共)檔案(註二)

但香港政府有否為它的公共檔案管理及保存訂下法律的規範呢?在探討這問題前,我想先介紹一下香港公共檔案管理的歷史發展。

香港早期檔案工作發展

當我們談到檔案時,其實應該分開兩個不同但相關的概念去了解, 我嘗試用香港政府的情況去解釋一下:

檔案分為「檔案」(Records)及「歷史檔案」(Archives)兩種。前者是指政府各局或部門在公事活動過程中產生的檔案,並因為公事上的需要,產生檔案的單位有必然的責任去管理及保存它。當有一天,公事完成或告一段落了,相關的檔案在單位內又再沒有什麼用途或價值,單位可能會將它們銷毀。根據現時香港政府的行政指引(注意:是指引,不是法律規定),任何單位要銷毀檔案,都要向政府檔案處處長申請,待取得處長的同意和批准,才可銷毀。(註三)

檔案處處長接到申請後,㑹審視相關的檔案,鑑定它在宏觀上對政府整體,或整個社區,或將來有可能的公共政策硏究者有否價值。若鑑定的結果是正面的,檔案處處長㑹要求(再請注意,是要求,不是命令)部門將相關的檔案移交至政府檔案處轄下的歷史檔案館永久保存。進了館的檔案,就是「歷史檔案」了。(註四)

自香港開埠開始,港英政府的檔案管理都是跟隨著英國的傳統(Registry System),但基本上部門間是各自為政的,沒有一個政府部門負責中央性的統籌或監督。

1971年,香港政府聘任澳洲人戴雅文(Ian Diamond)為政府檔案顧問,負責研究及建立香港首個歷史檔案管理系統(注意:是「歷史檔案」管理)。他的建議促成了政府於1972年設立歷史檔案館(Public Records Office)。戴雅文亦成為歷史檔案館的首位館長。但有趣的是,香港開埠了百多年了,為什麼政府要到1971年才會突然想到要設立歷史檔案館?

話說絕大部分的政府檔案,在日佔時期(1941至1945年)已遭銷毀,所以戰後的港英政府壓根兒沒有成立檔案館的必要和壓力。但到了1958年,英國修訂《公共檔案法》(UK Public Records Act),把檔案封存期由 50年縮減至30年,令港英政府有需要跟隨英國法制。

按照修訂了的《公共檔案法》,港英政府1945年戰後所開立的檔案,到1975時,就滿30年了,需要依法有系統地開放給公眾查閱。試想想,屆時政府如果仍未有設立一個中央性的檔案資料庫,提供專業的檔案查閱及參考服務,會是何等尷尬呢?結果政府以戴雅文向行政會議提出的建議作為基礎, 於1972年設立歷史檔案館及引入《政府資料檔案(取閱)則例》(Public Records (Access) Rules),象徵政府開始建立正規的歷史檔案管理系統。

然而,與其他地區比較,香港早期的檔案工作發展仍有相當局限。首先,歷史檔案館設於官僚架構內的底層,職權有限。此外,歷史檔案館的工作相當被動:歷史檔案館只能從各政府機構不再需要的檔案中, 挑選具價值的檔案來保存(保存在歷史檔案館的檔案在開立30年後才公開讓市民取閱),角色很有點像廣東人說的「收買佬」。至於現行檔案的管理(即上文所說在各部門因公事而產生及開立的檔案),歷史檔案館無權過問。這情況要到1984年後才有改變。

主權交接期的「無心插柳」

1980年代末至90年代初,隨着香港即將回歸中國,有關管理公共檔案的課題又再受到重視。中英雙方對香港的檔案有著不同的關注點:英國政府希望保留有關香港的重要檔案的副本,所以成立了「政府檔案統籌組」,負責把相關檔案複製成微縮膠片,然後送回英國;中國政府方面則希望香港殖民地政府的檔案,能夠順利及完整地移交給新成立的香港特區政府。

在此背景下,1987年任職政府檔案統籌主任的澳洲人鮑卓善(Don Brech)及筆者, 在1989年向政府提出改善政府檔案管理系統的建議。我倆認為當時香港面對的主要問題包括缺乏檔案法、歷史檔案館的職權有限、政府缺乏清晰的檔案管理政策,以及政府缺乏處理新興科技的能力。政府後來採納了我們部分建議,其中包括在1989年成立「政府檔案局」(Government Records Service,其後在1997年改名成「政府檔案處」),專責有關政府檔案管理事宜。

從這發展的過程來看,香港的檔案事業似乎真的是出於歷史的偶然,任何的改革 也是「無心插柳」的,沒有長遠的目標,先天就有缺陷。

1989年成立的政府檔案局,主要由歷史檔案館和新設立的檔案管理組(Records Management Office)所組成。而在 2003 年,「檔案系統發展組」(System Development Unit)成立,負責處理與電子檔案有關的管理問題。可惜的是,「檔案系統發展組」的主管只是一名較高級的行政主任,其職級在政府架構偏低,同時,行政主任職系人員並不具備有關檔案管理的專業知識和經驗。這種人事錯配,是令香港政府檔案管理事業二十多年來都故步自封的原因。

1994年,政府檔案局與管理參議署(Government Management Services Agency)在行政署長的領導下,合作推展「檔案管理策略」(Records Management Strategy),服務範圍涵蓋所有政府部門的檔案管理改善計劃(註五)。這計劃由1994至1999年底分三階段推行,意圖透過鼓勵各部門人員有系統地銷毁檔案、採用最新的資訊科技管理和提供檔案顧問及培訓服務,以期控制政府檔案數量的過度增長,以及提高各局及部門管理檔案工作的素質和成本效益。

所以香港政府的歷史檔案管理及檔案管理的職務,基本上由歷史檔案館、檔案管理組,以及檔案系統發展組三個單位負責執行。到此,政府在表面上算是有效及有系統地實施了檔案生命週期內各環節的管理,也可以向將來的宗主國交待了。

檔案處職權有限、官員「去專業化」

但不幸的是,政府檔案處的職權有限:它並非法定組織、沒有任何規管的權力;在編制上,檔案處只為政務司司長辦公室轄下行政署的 一個單位。政府檔案處的首長(政府檔案處處長)只屬「D1」級 (即首長級第一級)官員,職級只相當於一個中型部門內一個單位的主管。再者, 檔案處長的職位設立時,本屬專業職系(Professional Grade),但繼後出任這職位的官員,都是行政主任職系(General Grade)的公務員,並沒有歷史檔案及檔案管理方面的專業知識。事實上,處內的「去專業化」始於1990年代末,政府的原因及動機說來話長,但基本的問題是它再信不過少數處內專業職系(Archivist Grade)的公務員。

然而,現代的檔案信息和歷史檔案文獻管理等知識、理論及技術,發展一日千里,是一門專業的學問,「一般職系」的官員們從來就沒有相關的經驗,更沒有受過任何相關的教育及培訓。他們在沒有選擇下被調來檔案處,而且不是負責他們擅長的行政工作,而是取代檔案專業人員原來的專業工作。躭了一段時間後,他們都會感到力有不逮,苦惱萬分,但礙於面子及「一般職系」的尊嚴,不得不死撑下去,只期望盡快被調走。結果是既躭誤了自己的時間,亦窒礙了政府的公共檔案文獻保育工作及發展。

政府官員誓不立法

香港是亞洲區最成功的經濟體之一。香港普遍使用資訊科技來開立、接收、發布、保管及存廢各式檔案。但異乎尋常的是,在亞洲區當中,香港竟然是極少數未有制訂檔案法來規管公營機構檔案工作的地方。香港政府是透過諮詢性質的行政安排及指引來推行其檔案管理工作,這些行政安排易受權高位重的行政機關所左右,亦易被現有法律中與檔案有關的條文所窒礙。(註六)

那麼我們的政府為什麼可以逆世界的潮流,置文明於不顧,堅決及近乎野蠻地拒絕制訂檔案法呢?其實答案很簡單,因為這個政府不是由人民授權的,並不需要向人民負責。況且,施政者自己本身又虛怯,對自已的管治沒有信心,當然就要堅決抗拒人民的知情權,誓死不留任何自己不軌行為的證據。只要看看近日的「橫洲建公屋醜聞」,主事官員張炳良局長一開口就聲稱向什麼鄕紳「摸底」的過程全無紀錄,大家就可心領神會了。要向這些「人民公僕」要求制訂《檔案法》, 是天方夜譚吧?

不過值得一提的是,政府官員行事,特別是一直在港英治下的公務員,習慣也好, 保護自己也好,一定㑹立檔存照。以「橫洲事件」為例,事關重大而且牽涉多個部門,就算房屋局局長張炳良刻意不立檔,肯定有其他部門會立檔。不過因為香港沒有《檔案法》,檔案是立了,但如果政府認為將它公開會不利政府,它可以堅說沒有相關的紀錄,你也奈它不何。上文提過,紐西蘭的《檔案法》就明文規定官員要為所有的公事完整無缺地立檔存䅁。

當然還有的是,直至今天,香港有幾多市民真的了解什麼是《檔案法》,又有幾多市民曾公開地站出來,要求過政府立法呢?沒有市民的要求,沒有社群的壓力,香港特區政府為什麼要立一條不是用來管控人民,而是用來束縛自己行為的法例呢?

在這光景下,檔案文獻保育的前景是令人深感憂慮的。如果現時香港的檔案文獻管理及保育的「措施」、「策略」不變,不出十年,香港將會變成在神州大地上, 唯一一個沒有完整公共檔案紀錄的地區、唯一一個沒有完整歷史記憶的社會。特別是電子檔案及郵件氾濫使用下,而政府又無心又無力去為它們找尋一個妥善的管理及保存的方法。事實上,政府在2001年已計劃開發一個電子郵件檔案管理的軟件,到2016年了,似乎仍原地踏步。

後記:患了癌症,打補針亦徒勞

近年香港政府的檔案管理政策、工作及制度備受抨擊。2011年10月,政府審計處發表了一份名為《政府檔案處的檔案管理工作》的審計報告,對政府檔案處エ作的失誤 ,作出了嚴峻的批評及要求改善。

其後在2014年3月,香港申訴專員公署亦同樣地發表了《主動調查報告:香港的公共檔案管理》。報告除了重複及確認了審計署的觀察更指責外,更一針見血說出檔案處於90年代尾實行去專業化後,出現職員專業知識不足的問題。這亦是檔案處工作多方面失誤,以及研發多年仍未能及時訂立有效的電子郵件管理系統的主因。最後申訴專員督促政府為公共檔案的管理及妥善保存,盡速制定法律, 回應時代的挑戰。

在這些壓力下,檔案處在行政署的領導下,進行一糸列的改革,例如重新向各局及各部門頒布有關的檔案管理指引,並將部分條文升格。檔案處下的歷史檔案館又增聘人手,以助清除一直被詬病積壓經年的工作。

平情而論,這些舉措是值得肯定的,但可惜的是:落錯藥!退一萬步來說,就算檔案處怎樣去努力「健身、扮靚」, 始終也只會落得「郎有情,妾無意」。對各局各部門而言,檔案處只是在自說自話吧?

患了癌症的病人,再打補針也是徒勞無功的。要救香港的公共檔案, 目下只有兩條路走:立法及重新「專業化」!

(朱福強,前政府檔案處處長、聯合國教科文組織世界記憶工程顧問)

註一:台灣在1999年宣布訂立檔案法,翌年成立國家檔案局。

註二:見澳門特別行政區政府第 73/89/M 號法令

註三:見2001年香港特區政府《檔案管理守則》第605條。在輿論壓力下,政府在2009年將守則內大部分的規條升格成強制性的規定,辯稱可產生同樣的法律效果,自欺欺人而已。

註四:檔案鑑定是檔案管理工作最艱深的,它對鑑定者的學飬及經驗的要求, 一般都是很嚴格的。

註五:這個計劃,估計亦是因應回歸的壓力而被迫要推行。

註六:香港有些現行法例,在不覺中窒礙檔案的徵集及移送到歷史檔案館作永久保留,其中以個人私隱條例及人口普查條例為最顯著。

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