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廖英凱:郝明義的「開放台電」留下什麼?

持平而論:「開放台電」是一個實踐開放政府的勇敢嘗試,但其仍有不少值得改進之處,尚難被視為值得效法的範例。


圖為台灣新北市的龍門核能發電廠。
圖為台灣新北市的龍門核能發電廠。攝:Ashley Pon/GETTY

今年5月31日,台灣的電力備轉容量一度下探1.64%,若有任何一部大型機組故障,即會發生區域無預警限電,或是使電網不穩而損害電子用品。6月5日行政院長林全表示,在安全與不延役的前提下,考慮重新啟用第一核能電廠一號機。這個說法牴觸民進黨長期的「非核家園」主張,因而引發爭議。

6月20日,著名文化人,大塊文化董事長郝明義致行政院林全院長的公開信,發起「開放台電」(台電,為台灣電力公司的簡稱)計畫,企圖透過取得全面而完整的台電數據,檢驗台電長期以來宣稱缺電的原因,思考對策。

「開放台電」歷時兩個月,終於8月15日洋洋灑灑一萬兩千餘字的結案報告。這個自詡「公開、公平、公正」的公民調查計畫,受到行政院長青睞並同意每週主持一次會議,但在過程中,亦遭遇外界相異立場批評,與內部重要成員離去。

回顧這個過程,有助於我們檢討開放資料與政府資訊公開機制、正視公民參與專業政策議題的障礙,思索開放政府的可能。

「開放台電」計畫的身世

郝明義稱「開放台電」是一個「研究」計畫。研究必須植基於資料,資料的取得、留存與使用需要有嚴謹原則,以在開放理念與機密保護的需求間折衷。6月23日的簡報上,「開放台電」提出以下原則:「只要小組能取得的資訊,公眾就能取得。工作小組是把數據格式、公開方式建立起來,以後可以讓大家有憑有據,公平的看待台電。」

然而,「開放台電」也因要求包含「每個電表的停電紀錄、含GPS與門牌等地理資訊的輸配電系統、產業與大用戶的用電量數據」的資料,引發輿論反彈與立法委員李彥秀的質詢。爾後著名的公民黑客唐鳳建議:「開放資料應由機關自行向大眾公開,並希望尊重經濟部現有開放資料諮詢機制」。

「開放台電」為回應外界爭議,於6月29日公布參與者應簽署「工作倫理同意書」,並要求台電將因本計畫而開放的資料,同步公布於政府資料開放平台,並依法排除任何個資與機密。當對機密判準有疑時,則交由「經濟部政府資料開放諮詢小組」評定。

「開放台電」初期團隊分兩部分:第一層為「調查研究小組」(後改名為「研究小組」),負責第一線實際工作,初始成員為方儉、李宗黎、陳季芳、李慕約。第二層為「調查研究監督團」,負責提供意見、協助與監督,成員為陳謨星、劉黎兒、王塗發、徐光蓉。研究小組與監督團共同討論工作內容、整理分析資料、完成結案報告;同時每週由研究小組與台電、經濟部相關部門開會討論。

7月5日,郝明義說明了小組成員組成的理由──例如調查團中,綠色消費者基金董事長方儉擁有環保、企業品管,與培訓台電人員的經驗;李宗黎會計師為台大會計系兼任講師;陳季芳為資深社會記者;李慕約為數據分析專家。同時郝明義也說明,將從「財務」和「管理」兩個層面切入追查缺電議題。

至此可以歸結:「開放台電」計畫之初係以財務會計和企業管理為主軸,以開放資料(open data)與資料科學為技術。部分成員(如郝明義、方儉與四位監督團成員)雖有鮮明反核立場,計畫訴求也與廢核、缺電議題有關,但團隊仍欠缺較具論述力、對資訊有深刻掌握的環保團體參與。雖然立場本身不會影響開放資料的中立性,但可預見在資料開放後的分析與論述,成員立場的同質性,可能會影響結論的廣度與周延。

該團隊經歷了兩次人事異動。7月6日,李慕約無法參與每週實體會議而退出,改由台大會計系林蕙真教授替補。但自此團隊中已無任何開放資料、資料科學背景的成員。後來在結案報告公布前三天,8月12日,郝明義說明:方儉因籌組電力公司,已在8月5日退出研究小組,而未參與結案報告。此事招致部分人士對於「工作倫理同意書」的失能,與未落實利益迴避的批評。

最後,「開放台電」於8月15日發表結案報告,並在8月31日獲得林全院長回應。9月2日經濟部也回應「開放台電」結案報告,9月6日進一步澄清供電緊張情形。

缺電「十匹狼」如何看待?

回顧整個「開放台電」計畫,團隊提出52項開放資料需求,歷經九次會議,定義每項資料並釐清癥結。最終在結案報告,歸納出導致台灣缺電的「十匹狼」,看似收穫頗豐。

然而仔細檢視,卻發現在開放的資料中,有許多性質反而像是「名詞解釋與電力資訊教學」。而仔細檢視報告中的「十匹狼」,更發現其跟52項開放資料間的邏輯關係不夠緊密。

這十匹狼分別是:

一、不做需求管理。

二、尖峰用電時段,可以向汽電共生業者到底買多少電的黑箱。

三、各種維修作業問題的黑箱。

四、V接變壓器造成的漏電問題。

五、死守核電,不積極推廣再生能源。

六、不知有計畫地進行停電風險評估與控管。

七、對(核能以外的)重大機組的更新和商轉時間不知緊盯督促。

八、政府上級單位沒有明確能源策略,交由台電一個執行單位來做超出他們能力範圍的事。

九、經濟部和原能會模糊甚至破壞與台電的上下關係和倫理,自失督導立場。

十、長期盤踞在經濟部之內的利益集團的影響。

依其性質可分為三類:首先、與工程技術有關,僅有第四項。其次、營運管理問題,包括涉及電力需求的第一項、涉及電力供給的二、三、五、七項,以及涉及停電風險的第六項。最後是體制、政策或政治問題,分別是第八、九、十項。

有些問題確實受益於本次計畫,得以讓資訊更充分揭露或釐清。例如第二項汽電共生購電的詳細數據,經由本次會議被整理得更清楚;第三項維修作業的質疑,也促成「火力機組大修工期及週期標準」文件的開放。

然而在另一方面,結案報告也有若干論點有待商議。例如,針對第一項需求管理部分,「開放台電」的結案報告以「智慧電表」為例,指出僅有高壓用戶裝設,但用電佔四成的低壓用戶並未裝設,仍沿用每兩個月人工抄表蒐集資料,並從而推論台電需求管理落後。然而,就能量消耗來看,兩萬三千戶高壓用戶佔全台用電量六成;剩下四成的低壓用電戶卻有一千三百萬戶。因此智慧電表在安裝順序,自然先以高壓用戶優先。

況且,國際能源署在 2011年的 Technology Roadmap Smart Grids 指出,世界各國大型的智慧電網研究與示範計畫,最早自2009年才陸續啟動──例如韓國2012年才宣布第一期智慧電網計畫在濟州島試辦;西班牙 Endesa 電力公司也是自2010-2015年起,在一千多萬戶低壓用戶裝設自動化表計管理系統;法國 ERDF 配電營運商也在2012-2016年間推動電表更新。相比之下,台灣行政院自2012年起核定智慧電網總體規劃,分三階段二十年間推動,不算太晚。以一項進行中的基礎建設作為「不做需求管理」的理由,似乎過於嚴苛。

再者,有些問題雖然拋出卻未充分闡述;當台電初步回應後,「開放台電」小組也未能再行追問釐清。例如第四項「V接變壓器造成的漏電」屬較單純的工程技術問題,本應有機會藉機檢視過往數據,甚至是設計實驗來釐清爭議,找到更好的解法。但結案報告僅引述具電力專業背景的陳謨星博士意見,指出 「這會造成電壓的不平衡,出現負序及零序電壓,使馬達效率減低,並在地上漏電。」欠缺更詳細的文獻回顧或闡述,資訊量嚴重不足。

研究小組在最後一次與台電的會議上,曾請台電提供「北、中、南各地各有多少具 V 接電壓器,佔各地變壓器的百分比例是多少?每具 V 接電壓器的 KVA 各有多少?可能造成的不平衡有多少?」台電回應指出:現有方法與人口稠密的日本相同,據文獻指出損失率僅有 0.0796%。雖然使用三具單相變壓器或一具三相變壓器供電能提升效率,但因變壓器體積龐大,會影響街景與公共設施配置。然而「開放台電」小組面對台電回應,僅指出其仍未依陳謨星要求提供 V 接變壓器數量等數據,並未就台電回覆提出進一步質疑。

最後,「十匹狼」其中有數項看法,即使沒有「開放台電」此一計畫,甚至不需要52 項資料的開放,依然可從既有的公開資訊獲得一致的結論。例如第四項 V 接變壓器的漏電問題,單純引自陳謨星的意見。例如第五項再生能源推廣與第七項電力機組更新與開發,也都可從每年更新的台電電源開發方案、 能源局全國長期負載預測與電源開發規劃取得。

其實過去一兩年,立場對峙的綠色公民行動聯盟核能流言終結者,也都曾針對電源開發方案與能源情境數據分析,展開過更具深度的辯論。相比之下,「開放台電」計畫聲勢雖大,實質進展並未同樣耀眼。

至於第八、九、十項針對政府策略、政府與台電周邊組織的關係和批評,更非來自於 52項資料或會議上的額外發現。例如關於台電與包商的關係,早在去年9月,立法委員田秋堇就曾質疑求台電與包商吉興工程顧問的關係,要求台電提供雙邊所有合約以供檢視;時任吉興董事長陳立誠亦已提出回應說明

綜上所述,「開放台電」確實促成部分資料揭露,以及部分公開資料有更完整清晰的解釋;但有部分批評顯得不合時宜,或資訊含量太低。至於與政治或政策相關的結論,也與相關會議上所花費的諸多時間心力無關。相對於過去環保或能源倡議團體累積的論述,本計畫在許多議題上並沒有更多突破。在方儉因故離開後,研究小組成員並無活躍的環保領域參與者;同時可能因為欠缺數據科學社群協助,結案報告多為質性敘述,缺乏量化分析與數據視覺化等呈現。

特權與利益疑雲

「開放台電」得到行政院長授意,從而取得與台電周旋的權力。然而這也引發「特權」的爭議。例如,核能流言終結者創辦人黃士修認為:「開放台電」得到每週與行政院長開會權力,但初始時未採用既有「政府資料開放平臺」,違法要求機敏資料,後期更爆出利益揭露疑慮,牴觸開放資料社群的理念。

不過針對「未採用政府資料開放平臺」的批評,有豐富政府協作經驗的技術人王景弘(網名 TonyQ)則認為,索取資料本來就有多個管道,沒有標準流程,且政府資料開放平台實際上是「最沒有功能」的一個,因此並不認同以此主張特權之說。

其實,以今日開放資料與資訊揭露體制尚不完備,以個人或團體之力取得當權者認可,促成資訊揭露與相關制度的完備,不應該被視為特權而排斥。只是,「開放台電」每週與台電和經濟部開會的權力,畢竟來自於林全院長的授意;但當黃士修刻意以相同議題、立場迥異的團體之姿,一樣以公開信向林全院長喊話要求授權時,不意外地未得到回應。

以行政院長的高度,本不應對所有倡議團體要求都親自回應,然而選擇回應誰的背後,也反映其權衡輕重政治判斷的結果。人們容易看到被挑選者的理念與主張,被挑選者也有更多影響政治的實權。因此,因人而異未能普世通用的選擇,不適合作為兼顧各立場利害關係人的治理架構。若這種作法被濫用,就會是特權。理想的解決方向,仍應是回歸到建立常態性的,不以特定人或團體為標的的公民參與,並優化既有開放資料與資訊揭露的制度。

此外,隨著「開放資料」成為趨勢,逐漸引起關注的,是關於個人資料保護、人權隱私、營業秘密與國家安全等疑慮。「開放台電」計畫自也不免衝擊到,政府或企業傳統上對資料保密的慣性。而「開放台電」團隊針對機敏資料的態度,也隨計畫進行有所轉變,反映出小組成員在這個過程中的摸索拿捏──從6月20日的「切結保密協議」,6月23日的「小組能取得的資訊,公眾就能取得」原則,再到6月29日公布的「工作倫理承諾書」,企圖回歸政府資料開放平台與經濟部政府資料開放諮詢小組體制。

然而,部分小組成員應對機敏資料的態度,確實可議──例如後來透露打算籌組電力公司的方儉,在計畫過程中對台電輸配電系統敏感資料的探問。

6月29日台電與「開放台電」第一次會議後,會議摘要在針對資料第7項「配電系統圖」與第11項「輸電系統圖」部分記載「就台電『渉及敏感,恐不方便提供』之說明,方先生表示,只是想瞭解台電如何建構輸電與配電系統,就不敏感地區在現場展示出來即可。」在該次會議錄音38分57秒處,方儉亦表示「我並沒有要你給我這些東西,而是說我是要看你怎麼建構你的用電和配電的資訊系統的系統.... 要看,但我不會記錄我不會拍照」。方儉的說詞舉動,似乎已牴觸「開放台電」團隊設下「只看公開資料」,與「所取得資料都公布上網」的主張。

及至8月12日,郝明義聲明方儉在7月底時曾提出「團購電力」構想,但當8月4日郝明義向林全院長與台電提議「使用數位電表,開放民眾團購買賣電」的想法,卻引發方儉不滿──他認為這是他的個人佈局,並非給台電的建議。次日,郝明義要求方儉說明此「佈局」與揭露利益,當天稍晚,方儉便回覆因籌組公民電力公司,退出研究小組。

雖然「開放台電」在計畫初期,針對機敏資料的態度,就已修正為「符合法規與現行開放資料機制」,且也願意以更高標準的「工作倫理同意書」來背負道德責任。然而,道德承諾對部分成員的行為拘束力仍不足。雖然郝明義在計畫結案後,有澄清說明方儉並無取得或參閱任何機敏資料。但這一以公眾福祉為出發點的公民研究,在計畫尾聲卻有個別成員被質疑有牟利陰影,殊為可惜。

開放台電留下什麼?

「開放台電」計畫結案報告後,8月31日林全院長做出三點回應:一、檢視台電相關企業的裙帶關係並撤換中興工程董事長;二、修改或提前電廠歲修時程;三、鼓勵開放態度。林全院長亦表示「再次感謝郝明義先生與開放台電研究團隊,以及經濟部與台電公司的同仁,為開放政府做了一個示範」。

持平而論:「開放台電」是一個實踐開放政府的勇敢嘗試,但其仍有不少值得改進之處,尚難被視為值得效法的範例。例如,在「開放台電」計畫中,參與成員多侷限於財務與管理背景,欠缺資料科學專長;部分成員專業程度與籌備工作不足;機敏資料與利益揭露不夠確實;結案報告主要內容與所要求的開放資料欠缺關聯。

但是,因「開放台電」而起的「台電開放機制」與「台電黑客松」,人們對資訊揭露的重視,以及對機敏資料的判定和保護的相關辯證,才是「開放台電」彌足珍貴得以長期影響社會之處。

因應「開放台電」計畫,經濟部與台電內部也成立相應的團隊與機制。

經濟部與台電推動的「台電開放資料機制」規劃分有三層:第一層為「經濟部開放台電專案小組」,不定期召開,由經濟部沈榮津次長主持,組內有經濟部、能源局、台電等單位,亦有法律、國安、資安、能源、資料科學專家與社會團體,負責訂定開放資料的政策機制,定期檢視督導工作成果。第二層為「資料工作圈」,每週召開一次,由經濟部研究員彭盛韶主持,組內除經濟部、台電外,也有能源團體和資料社群加入,負責資料技術的討論與實作。第三層為台電內部的「台電開放資料工作小隊」,針對前兩層的需求,盤點與處理台電內部資料。

此外台電公司也預計舉辦三場開放資料黑客松,目前已於八月七日舉辦了因應環保團體需求的「開放資料暖身黑客松」,並即將在10月2日舉辦「電力供需黑客松」以及未來預計舉辦的「資料經濟黑客松」。

在這個架構下,國營事業的開放資料,是以回應政府和民間需求作為主軸。資料社群、民間團體、企業與地方政府,透過工作會議或黑客松向中央政府與國營事業提出需求;而政府與國營事業再透過資料平台,提供開放資料或研究報告。例如,近日已完成了六都各地非營業用戶售電量與六都再生能源可併網容量,未來也預計將開放發電即時資料的歷史紀錄等項目。

彭盛韶曾表示:「藉由開放資料,以及讓能源團體和台電一起來討論,會慢慢把既有的疆界打散,知識的傳遞,也可以透過這個方式被慢慢地建立起來。」要真正做到「開放台電」,公民社會的參與者,其實有許多重要的基礎工作,包括引進資料分析技術,強化對台電業務與背景知識的理解,了解過往資料存取方式的成因,媒合相異立場的利害關係人,共同盤點需求。

儘管目前已經有「政府資訊公開法」與政府資料開放平台,但多數時刻政府資訊的公開或下架,仍植基於政策或政治考量;一般公民利用過往體制促成資訊揭露的效果有限。例如筆者曾委託經濟部政府開放資料諮詢小組的民間委員,向能源局索取一份與過往核能政策有關,六月以前還可以在網路取得的資料,卻被以「經審慎評估歉難開放相關資料,以避免民眾對政府現行能源政策混淆」為由遭拒。體制內的諮詢委員尚受到如此回應,不難想見一般民眾與立場衝突的團體,在過往要求資訊揭露的困境。

為能實現開放資料與資訊揭露,各部會近半年也陸續修訂相關辦法,例如經濟部資料開放行動策略內明訂「 盤點結果如為不開放資料,應提出詳細說明及法規、命令或行政規則依據,並請法務單位人員確認法規適用性。」而筆者在原能會政府資料開放諮詢小組委員任內,參與修訂的「原能會資料開放行動策略」草案中,提議增修「經民眾申請,不予開放或無法開放資料,應定期提交資料開放諮詢小組討論確認」,希望能透過部會內資料開放規則的修訂,來保障公民對政府資料開放、資訊公開的需求。

然而,資料開放與資訊公開與否、機敏資料的判定,目前仍是一個法規機制均不明確的模糊狀態。例如當民眾向各部會索取資料時,資料是否開放?機敏如何判定?部會內決定權責如何劃分?當資料不允許開放或被下架時,是否有申訴機制?既有的《政府資訊公開法》、《檔案管理法》、《國家機密保護法》、《個人資料保護法》和曾一讀的《資訊基本法》與尚在初步倡議中的《政府資料開放法》,又應如何搭配設計?

以上,仍是推動資訊揭露、開放資料,與開放政府願景的關鍵先決條件。

(廖英凱,原能會「政府資料開放諮詢小組」民間委員、泛科學專欄作家、科技大觀園特約文字編輯)


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