评论｜廖英凯：郝明义的“开放台电”留下什么？

今年5月31日，台湾的电力备转容量一度下探1.64%，若有任何一部大型机组故障，即会发生区域无预警限电，或是使电网不稳而损害电子用品。6月5日行政院长林全表示，在安全与不延役的前提下，考虑重新启用第一核能电厂一号机。这个说法抵触民进党长期的“非核家园”主张，因而引发争议。

6月20日，著名文化人，大块文化董事长郝明义致行政院林全院长的公开信，发起“开放台电”（台电，为台湾电力公司的简称）计划，企图透过取得全面而完整的台电数据，检验台电长期以来宣称缺电的原因，思考对策。

“开放台电”历时两个月，终于8月15日洋洋洒洒一万两千余字的结案报告。这个自诩“公开、公平、公正”的公民调查计划，受到行政院长青睐并同意每周主持一次会议，但在过程中，亦遭遇外界相异立场批评，与内部重要成员离去。

回顾这个过程，有助于我们检讨开放资料与政府资讯公开机制、正视公民参与专业政策议题的障碍，思索开放政府的可能。

“开放台电”计划的身世

郝明义称“开放台电”是一个“研究”计划。研究必须植基于资料，资料的取得、留存与使用需要有严谨原则，以在开放理念与机密保护的需求间折衷。6月23日的简报上，“开放台电”提出以下原则：“只要小组能取得的资讯，公众就能取得。工作小组是把数据格式、公开方式建立起来，以后可以让大家有凭有据，公平的看待台电。”

然而，“开放台电”也因要求包含“每个电表的停电纪录、含GPS与门牌等地理资讯的输配电系统、产业与大用户的用电量数据”的资料，引发舆论反弹与立法委员李彦秀的质询。尔后著名的公民黑客唐凤建议：“开放资料应由机关自行向大众公开，并希望尊重经济部现有开放资料咨询机制”。

“开放台电”为回应外界争议，于6月29日公布参与者应签署“工作伦理同意书”，并要求台电将因本计划而开放的资料，同步公布于政府资料开放平台，并依法排除任何个资与机密。当对机密判准有疑时，则交由“经济部政府资料开放咨询小组”评定。

“开放台电”初期团队分两部分：第一层为“调查研究小组”（后改名为“研究小组”），负责第一线实际工作，初始成员为方俭、李宗黎、陈季芳、李慕约。第二层为“调查研究监督团”，负责提供意见、协助与监督，成员为陈谟星、刘黎儿、王涂发、徐光蓉。研究小组与监督团共同讨论工作内容、整理分析资料、完成结案报告；同时每周由研究小组与台电、经济部相关部门开会讨论。

7月5日，郝明义说明了小组成员组成的理由──例如调查团中，绿色消费者基金董事长方俭拥有环保、企业品管，与培训台电人员的经验；李宗黎会计师为台大会计系兼任讲师；陈季芳为资深社会记者；李慕约为数据分析专家。同时郝明义也说明，将从“财务”和“管理”两个层面切入追查缺电议题。

至此可以归结：“开放台电”计划之初系以财务会计和企业管理为主轴，以开放资料（open data）与资料科学为技术。部分成员（如郝明义、方俭与四位监督团成员）虽有鲜明反核立场，计划诉求也与废核、缺电议题有关，但团队仍欠缺较具论述力、对资讯有深刻掌握的环保团体参与。虽然立场本身不会影响开放资料的中立性，但可预见在资料开放后的分析与论述，成员立场的同质性，可能会影响结论的广度与周延。

该团队经历了两次人事异动。7月6日，李慕约无法参与每周实体会议而退出，改由台大会计系林蕙真教授替补。但自此团队中已无任何开放资料、资料科学背景的成员。后来在结案报告公布前三天，8月12日，郝明义说明：方俭因筹组电力公司，已在8月5日退出研究小组，而未参与结案报告。此事招致部分人士对于“工作伦理同意书”的失能，与未落实利益回避的批评。

最后，“开放台电”于8月15日发表结案报告，并在8月31日获得林全院长回应。9月2日经济部也回应“开放台电”结案报告，9月6日进一步澄清供电紧张情形。

缺电“十匹狼”如何看待？

回顾整个“开放台电”计划，团队提出52项开放资料需求，历经九次会议，定义每项资料并厘清症结。最终在结案报告，归纳出导致台湾缺电的“十匹狼”，看似收获颇丰。

然而仔细检视，却发现在开放的资料中，有许多性质反而像是“名词解释与电力资讯教学”。而仔细检视报告中的“十匹狼”，更发现其跟52项开放资料间的逻辑关系不够紧密。

这十匹狼分别是：

一、不做需求管理。

二、尖峰用电时段，可以向汽电共生业者到底买多少电的黑箱。

三、各种维修作业问题的黑箱。

四、V接变压器造成的漏电问题。

五、死守核电，不积极推广再生能源。

六、不知有计划地进行停电风险评估与控管。

七、对（核能以外的）重大机组的更新和商转时间不知紧盯督促。

八、政府上级单位没有明确能源策略，交由台电一个执行单位来做超出他们能力范围的事。

九、经济部和原能会模糊甚至破坏与台电的上下关系和伦理，自失督导立场。

十、长期盘踞在经济部之内的利益集团的影响。

依其性质可分为三类：首先、与工程技术有关，仅有第四项。其次、营运管理问题，包括涉及电力需求的第一项、涉及电力供给的二、三、五、七项，以及涉及停电风险的第六项。最后是体制、政策或政治问题，分别是第八、九、十项。

有些问题确实受益于本次计划，得以让资讯更充分揭露或厘清。例如第二项汽电共生购电的详细数据，经由本次会议被整理得更清楚；第三项维修作业的质疑，也促成“火力机组大修工期及周期标准”文件的开放。

然而在另一方面，结案报告也有若干论点有待商议。例如，针对第一项需求管理部分，“开放台电”的结案报告以“智慧电表”为例，指出仅有高压用户装设，但用电占四成的低压用户并未装设，仍沿用每两个月人工抄表搜集资料，并从而推论台电需求管理落后。然而，就能量消耗来看，两万三千户高压用户占全台用电量六成；剩下四成的低压用电户却有一千三百万户。因此智慧电表在安装顺序，自然先以高压用户优先。

况且，国际能源署在 2011年的 Technology Roadmap Smart Grids 指出，世界各国大型的智慧电网研究与示范计划，最早自2009年才陆续启动──例如韩国2012年才宣布第一期智慧电网计划在济州岛试办；西班牙 Endesa 电力公司也是自2010-2015年起，在一千多万户低压用户装设自动化表计管理系统；法国 ERDF 配电营运商也在2012-2016年间推动电表更新。相比之下，台湾行政院自2012年起核定智慧电网总体规划，分三阶段二十年间推动，不算太晚。以一项进行中的基础建设作为“不做需求管理”的理由，似乎过于严苛。

再者，有些问题虽然抛出却未充分阐述；当台电初步回应后，“开放台电”小组也未能再行追问厘清。例如第四项“V接变压器造成的漏电”属较单纯的工程技术问题，本应有机会借机检视过往数据，甚至是设计实验来厘清争议，找到更好的解法。但结案报告仅引述具电力专业背景的陈谟星博士意见，指出 “这会造成电压的不平衡，出现负序及零序电压，使马达效率减低，并在地上漏电。”欠缺更详细的文献回顾或阐述，资讯量严重不足。

研究小组在最后一次与台电的会议上，曾请台电提供“北、中、南各地各有多少具 V 接电压器，占各地变压器的百分比例是多少？每具 V 接电压器的 KVA 各有多少？可能造成的不平衡有多少？”台电回应指出：现有方法与人口稠密的日本相同，据文献指出损失率仅有 0.0796%。虽然使用三具单相变压器或一具三相变压器供电能提升效率，但因变压器体积庞大，会影响街景与公共设施配置。然而“开放台电”小组面对台电回应，仅指出其仍未依陈谟星要求提供 V 接变压器数量等数据，并未就台电回复提出进一步质疑。

最后，“十匹狼”其中有数项看法，即使没有“开放台电”此一计划，甚至不需要52 项资料的开放，依然可从既有的公开资讯获得一致的结论。例如第四项 V 接变压器的漏电问题，单纯引自陈谟星的意见。例如第五项再生能源推广与第七项电力机组更新与开发，也都可从每年更新的台电电源开发方案、 能源局全国长期负载预测与电源开发规划取得。

其实过去一两年，立场对峙的绿色公民行动联盟和核能流言终结者，也都曾针对电源开发方案与能源情境数据分析，展开过更具深度的辩论。相比之下，“开放台电”计划声势虽大，实质进展并未同样耀眼。

至于第八、九、十项针对政府策略、政府与台电周边组织的关系和批评，更非来自于 52项资料或会议上的额外发现。例如关于台电与包商的关系，早在去年9月，立法委员田秋堇就曾质疑求台电与包商吉兴工程顾问的关系，要求台电提供双边所有合约以供检视；时任吉兴董事长陈立诚亦已提出回应说明。

综上所述，“开放台电”确实促成部分资料揭露，以及部分公开资料有更完整清晰的解释；但有部分批评显得不合时宜，或资讯含量太低。至于与政治或政策相关的结论，也与相关会议上所花费的诸多时间心力无关。相对于过去环保或能源倡议团体累积的论述，本计划在许多议题上并没有更多突破。在方俭因故离开后，研究小组成员并无活跃的环保领域参与者；同时可能因为欠缺数据科学社群协助，结案报告多为质性叙述，缺乏量化分析与数据视觉化等呈现。

特权与利益疑云

“开放台电”得到行政院长授意，从而取得与台电周旋的权力。然而这也引发“特权”的争议。例如，核能流言终结者创办人黄士修认为：“开放台电”得到每周与行政院长开会权力，但初始时未采用既有“政府资料开放平台”，违法要求机敏资料，后期更爆出利益揭露疑虑，抵触开放资料社群的理念。

不过针对“未采用政府资料开放平台”的批评，有丰富政府协作经验的技术人王景弘（网名 TonyQ）则认为，索取资料本来就有多个管道，没有标准流程，且政府资料开放平台实际上是“最没有功能”的一个，因此并不认同以此主张特权之说。

其实，以今日开放资料与资讯揭露体制尚不完备，以个人或团体之力取得当权者认可，促成资讯揭露与相关制度的完备，不应该被视为特权而排斥。只是，“开放台电”每周与台电和经济部开会的权力，毕竟来自于林全院长的授意；但当黄士修刻意以相同议题、立场迥异的团体之姿，一样以公开信向林全院长喊话要求授权时，不意外地未得到回应。

以行政院长的高度，本不应对所有倡议团体要求都亲自回应，然而选择回应谁的背后，也反映其权衡轻重政治判断的结果。人们容易看到被挑选者的理念与主张，被挑选者也有更多影响政治的实权。因此，因人而异未能普世通用的选择，不适合作为兼顾各立场利害关系人的治理架构。若这种作法被滥用，就会是特权。理想的解决方向，仍应是回归到建立常态性的，不以特定人或团体为标的的公民参与，并优化既有开放资料与资讯揭露的制度。

此外，随著“开放资料”成为趋势，逐渐引起关注的，是关于个人资料保护、人权隐私、营业秘密与国家安全等疑虑。“开放台电”计划自也不免冲击到，政府或企业传统上对资料保密的惯性。而“开放台电”团队针对机敏资料的态度，也随计划进行有所转变，反映出小组成员在这个过程中的摸索拿捏──从6月20日的“切结保密协议”，6月23日的“小组能取得的资讯，公众就能取得”原则，再到6月29日公布的“工作伦理承诺书”，企图回归政府资料开放平台与经济部政府资料开放咨询小组体制。

然而，部分小组成员应对机敏资料的态度，确实可议──例如后来透露打算筹组电力公司的方俭，在计划过程中对台电输配电系统敏感资料的探问。

6月29日台电与“开放台电”第一次会议后，会议摘要在针对资料第7项“配电系统图”与第11项“输电系统图”部分记载“就台电‘渉及敏感，恐不方便提供’之说明，方先生表示，只是想了解台电如何建构输电与配电系统，就不敏感地区在现场展示出来即可。”在该次会议录音38分57秒处，方俭亦表示“我并没有要你给我这些东西，而是说我是要看你怎么建构你的用电和配电的资讯系统的系统…. 要看，但我不会记录我不会拍照”。方俭的说词举动，似乎已抵触“开放台电”团队设下“只看公开资料”，与“所取得资料都公布上网”的主张。

及至8月12日，郝明义声明方俭在7月底时曾提出“团购电力”构想，但当8月4日郝明义向林全院长与台电提议“使用数位电表，开放民众团购买卖电”的想法，却引发方俭不满──他认为这是他的个人布局，并非给台电的建议。次日，郝明义要求方俭说明此“布局”与揭露利益，当天稍晚，方俭便回复因筹组公民电力公司，退出研究小组。

虽然“开放台电”在计划初期，针对机敏资料的态度，就已修正为“符合法规与现行开放资料机制”，且也愿意以更高标准的“工作伦理同意书”来背负道德责任。然而，道德承诺对部分成员的行为拘束力仍不足。虽然郝明义在计划结案后，有澄清说明方俭并无取得或参阅任何机敏资料。但这一以公众福祉为出发点的公民研究，在计划尾声却有个别成员被质疑有牟利阴影，殊为可惜。

开放台电留下什么？

“开放台电”计划结案报告后，8月31日林全院长做出三点回应：一、检视台电相关企业的裙带关系并撤换中兴工程董事长；二、修改或提前电厂岁修时程；三、鼓励开放态度。林全院长亦表示“再次感谢郝明义先生与开放台电研究团队，以及经济部与台电公司的同仁，为开放政府做了一个示范”。

持平而论：“开放台电”是一个实践开放政府的勇敢尝试，但其仍有不少值得改进之处，尚难被视为值得效法的范例。例如，在“开放台电”计划中，参与成员多局限于财务与管理背景，欠缺资料科学专长；部分成员专业程度与筹备工作不足；机敏资料与利益揭露不够确实；结案报告主要内容与所要求的开放资料欠缺关联。

但是，因“开放台电”而起的“台电开放机制”与“台电黑客松”，人们对资讯揭露的重视，以及对机敏资料的判定和保护的相关辩证，才是“开放台电”弥足珍贵得以长期影响社会之处。

因应“开放台电”计划，经济部与台电内部也成立相应的团队与机制。

经济部与台电推动的“台电开放资料机制”规划分有三层：第一层为“经济部开放台电专案小组”，不定期召开，由经济部沈荣津次长主持，组内有经济部、能源局、台电等单位，亦有法律、国安、资安、能源、资料科学专家与社会团体，负责订定开放资料的政策机制，定期检视督导工作成果。第二层为“资料工作圈”，每周召开一次，由经济部研究员彭盛韶主持，组内除经济部、台电外，也有能源团体和资料社群加入，负责资料技术的讨论与实作。第三层为台电内部的“台电开放资料工作小队”，针对前两层的需求，盘点与处理台电内部资料。

此外台电公司也预计举办三场开放资料黑客松，目前已于八月七日举办了因应环保团体需求的“开放资料暖身黑客松”，并即将在10月2日举办“电力供需黑客松”以及未来预计举办的“资料经济黑客松”。

在这个架构下，国营事业的开放资料，是以回应政府和民间需求作为主轴。资料社群、民间团体、企业与地方政府，透过工作会议或黑客松向中央政府与国营事业提出需求；而政府与国营事业再透过资料平台，提供开放资料或研究报告。例如，近日已完成了六都各地非营业用户售电量与六都再生能源可并网容量，未来也预计将开放发电即时资料的历史纪录等项目。

彭盛韶曾表示：“借由开放资料，以及让能源团体和台电一起来讨论，会慢慢把既有的疆界打散，知识的传递，也可以透过这个方式被慢慢地建立起来。”要真正做到“开放台电”，公民社会的参与者，其实有许多重要的基础工作，包括引进资料分析技术，强化对台电业务与背景知识的理解，了解过往资料存取方式的成因，媒合相异立场的利害关系人，共同盘点需求。

尽管目前已经有“政府资讯公开法”与政府资料开放平台，但多数时刻政府资讯的公开或下架，仍植基于政策或政治考量；一般公民利用过往体制促成资讯揭露的效果有限。例如笔者曾委托经济部政府开放资料咨询小组的民间委员，向能源局索取一份与过往核能政策有关，六月以前还可以在网路取得的资料，却被以“经审慎评估歉难开放相关资料，以避免民众对政府现行能源政策混淆”为由遭拒。体制内的咨询委员尚受到如此回应，不难想见一般民众与立场冲突的团体，在过往要求资讯揭露的困境。

为能实现开放资料与资讯揭露，各部会近半年也陆续修订相关办法，例如经济部资料开放行动策略内明订“ 盘点结果如为不开放资料，应提出详细说明及法规、命令或行政规则依据，并请法务单位人员确认法规适用性。”而笔者在原能会政府资料开放咨询小组委员任内，参与修订的“原能会资料开放行动策略”草案中，提议增修“经民众申请，不予开放或无法开放资料，应定期提交资料开放咨询小组讨论确认”，希望能透过部会内资料开放规则的修订，来保障公民对政府资料开放、资讯公开的需求。

然而，资料开放与资讯公开与否、机敏资料的判定，目前仍是一个法规机制均不明确的模糊状态。例如当民众向各部会索取资料时，资料是否开放？机敏如何判定？部会内决定权责如何划分？当资料不允许开放或被下架时，是否有申诉机制？既有的《政府资讯公开法》、《档案管理法》、《国家机密保护法》、《个人资料保护法》和曾一读的《资讯基本法》与尚在初步倡议中的《政府资料开放法》，又应如何搭配设计？

以上，仍是推动资讯揭露、开放资料，与开放政府愿景的关键先决条件。

（廖英凯，原能会“政府资料开放咨询小组”民间委员、泛科学专栏作家、科技大观园特约文字编辑）