評論

包淳亮:美國戰略收縮、G20杭州峰會與中國夢

美國學者擔心美國的胡作非為,中國學者則不妨看看中國是否無所作為。這是杭州峰會的背景,也是杭州峰會成功與否的檢驗標準。

刊登於 2016-09-12

2016年9月3日,中國杭州,美國總統奧巴馬和中國國家主席習近平在涼亭喝茶。
2016年9月3日,中國杭州,美國總統奧巴馬和中國國家主席習近平在涼亭喝茶。

二十國集團(G20)杭州峰會甫落幕。中國曾嘗試將國際會議辦成超級大國的加冕典禮,但在美中南海角力、南韓佈置薩德反導系統、英國擱置中資核電站、澳洲叫停電網售予中國公司等新聞陰影下,加冕典禮變得時地不宜。加上歐洲難民危機、俄烏衝突、敘利亞內戰、全球經濟衰退威脅等議題,世界說不上有什麼歡喜氣氛;一場「大拜拜」,就只能匆匆過場。

但是這些插曲,還是不能阻擋中國前進。例如到 G20 召開前,美國已經超過120天沒有進入南海執行「自由航行任務」(Freedom of Navigation Operation, FONOP),被質疑虎頭蛇尾。美國似乎不能拿中國奈何,但對於中國在世界扮演「負責任大國」角色,又有點欲迎還拒。美國為了繼續領導推出的 TPP 與 TTIP 等貿易協定,又遭內外阻攔,似乎將前功盡棄。

世局關鍵在於:美國究竟還要不要領導世界?如果要,該如何領導?如果不要或不能,又該怎麼辦?中國又將如何扮演其角色?

近期因為特朗普(Trump, 川普)的許多競選言論,前述問題成為顯性話題,杜的見解遭受不少嘲笑質疑。然而美國的國際政治圈,特別是信奉現實主義的國際政治學者們,卻正在掀起一場對新保守主義干涉全球惡果的抨擊,並推動「戰略收縮」的辯論;其中許多觀點,都呼應了特朗普的主張。

本文將先略談中國高調舉辦 G20 峰會的意圖,其次是 G20 的改革方向,最後是美國戰略收縮的意涵。

G20 杭州峰會:對中國的戰略意義

本次美國總統選舉中,民主黨所代表的意識形態,仍期望由美國領導世界。例如副總統拜登就撰文強調:美國要繼續領導、管理世界。倘若希拉莉(希拉蕊)勝選,可能成為下一任國務卿的坎貝爾(Kurt Campbell)也有類似態度。不久前,坎貝爾在一篇書評指出:有關美國衰落的擔憂,在戰後差不多每10年都會浮現一次;但它們往往在更大程度上反映了國際間的焦慮,而不是對美國戰略形勢思路清晰的評估。

然而正如如同新美國安全中心 Michael Lind 指出:雖然從1914年到2014年,沒有一個國家可以與美國相提並論,堪稱「美國世紀」;但美國以購買力平價計算的國內生產毛額,到2014年已被中國超過──目前中國已是世界最大的經濟體、最大的製造業國家,外匯最多,也是百餘國的最主要貿易夥伴。Lind 認為,隨著中國成長,美國不讓中國在東亞稱霸的企圖注定徒勞,美國也很難提升其在全球經濟的權重。美國仍將是全球經濟的三強或四強之一,軍事的兩強或三強之一,只不過沒有一個國家是單獨的超級大國了。

美國不僅整體國力相對下降,且國際貿易關係中處於不利。 David Francis 在《外交政策》撰文指出,跨太平洋夥伴關係(TPP)包含了全球經濟的四成,可能是美國歷史上最大的一樁貿易協定,使美國對亞洲出口占有優勢。但是民主黨可能在國會大勝,其反對將使 TPP 難以過關;何況共和黨的特朗普也表示反對 TPP。

如果奧巴馬前往杭州時,能一手帶著國會剛通過的 TPP,一手是進展順利的跨大西洋貿易及投資夥伴協議(TTIP),他便能在杭州睥睨群雄;中國就算是主場也只能甘拜下風。可是美國的內政發展,卻讓奧巴馬兩手空空,在杭州與之後在老撾(寮國)的東亞峰會,都像是被動的跛腳鴨。乃至於連菲律賓的新總統杜特地(Rodrigo Duterte,杜特蒂),都膽敢對他出言不遜。

就是在這樣的氛圍下,布魯金斯學會刊出專文,討論「如何衡量中國在二十國集團會議上的成功?」該文指出:二十國集團成員佔了全球生產毛額的85%,遠比七大國會議(G7)具有代表性;但二十國集團會議「危機管理」的色彩較重,仍非穩固的全球治理機制。作為七大國會議成員之外的最大經濟體,中國理應當試圖提升 G20 的重要性。

在此背景下,杭州峰會正是中國在國際上展現號召力的機會。這場峰會能將讓世界意識到,中國對全球治理的態度嚴肅,且組織力與號召力也無人可比。在全球貿易上,中國在環境商品協定談判(EGA)中扮演核心角色,將推進資訊科技協定(ITA)的擴大;在全球反腐敗、反逃稅、網路安全、歐洲難民危機上,中國也可藉由多邊戰略、單邊承諾等,扮演更大的角色。 正當全球許多地方遭遇危機、懷疑全球化之際,中國費心主辦此次會議,也將彰顯中國對世界的領導信心。

因此,G20 作為全球治理機制的前途,才是中國主辦此次峰會的考驗,並將對中國的全球領導地位,留下長期的影響。

G20 的前途未卜

總體來說,杭州峰會可說是過去兩年美中「鬥而不破」背景下,中國展示世界發展藍圖的一次重要會議。在這個美中持續對峙的過程中,美國的「戰略收縮」論點越益受到重視;同時美國諸多盟友持續受到大環境摧折,很難從美國得到其所期望的支援,於是一個個接受了中國以「一帶一路」為代表的全球建設計畫。

在美中「世界老大」之爭白熱化的當下,中國可利用 G20 擴大自己在全球的影響。相對的,G20 或許反而對美國不利。傳統基金會的羅伯斯(James Roberts)就認為,美國很難從G20 的夥伴國家學到什麼,「G20 已經變成縮小版的聯合國,有著裙帶關係和腐敗,並且推動一些花更多錢、收更多稅的政策」。羅伯斯撰寫的報告《2017年全球經濟自由議程》表示,美國應淡化 G20 的地位,而將 G7 擴大,使之包含更多以市場為基礎的民主國家。

不過另一種觀點則認為: G20 的亞洲代表性不足。既然 G20 本來就很有彈性,那麼變成 G30來納入更多亞洲國家,也沒什麼不行。只不過團體愈大,愈不能做事;這種期望恐怕也不會實現。相形之下, 中國學者鞠建東、余心玎提出以美國、中國與德國做為美洲、東亞、歐洲代表的 G3 體制,反而更能高效推動全球治理。

G20 成立之初就有很大的隨意性,其未來也有很多不確定。二十國集團的許多作用,或許應由聯合國安全理事會、聯合國大會擔當,但是在延宕已久的聯合國改革方案獲得共識前,類似二十國集團之類的新組織,還可能層出不窮。對於中國來說,重要的是此時此刻利用所有機會,爭取更多國家認可中國在國際上的組織力、號召力、領導力。兩天的杭州會議或許並無可觀,但放在兩年、二十年的時間光譜上,仍然具有起承轉合的重要意義。

美國戰略收縮的意義

如同金融時報首席評論員沃爾夫(Martin Wolf)所說,當前的國際世界,全球化進程似乎有倒退的危險。由於中國是過去幾十年全球化的最大獲益者,且羽翼漸豐,自然有意願也有能力利用 G20 捍衛全球化、自由化的趨勢。在很大程度上,中國已成為多邊經濟利益的捍衛者,而美國如何自處,反而變成世界最大的「問題」。

特別是,希拉莉被許多人視為「奧巴馬政府中頭號對華鷹派人物」。倘若由她擔任下一任美國總統,兩強相爭的結果實在令人不安。何況美國國內貧富差距懸殊,財政狀況惡化,不應該也不能夠任由希拉莉,以及支持她的新保守主義路線四處興兵。

若干美國國際關係學者,都在近日撰文表達此種憂慮。

例如 Freddy Gray 便強調,美國至尊的時代已經接近終點,冷戰之後的單極時刻將要結束。奧巴馬仍想要領導世界,但已經勉為其難。美國承擔了北約(NATO)組織 75%的軍事支出,過多的安全保證對美國弊大於利。美國可以有秩序地退出北約,而德國可以成為美國在歐洲的主要夥伴。他引述歷史學家 Andrew Bacevich 的觀點,指出美國的「大中東戰爭」,證明了作為超級強國也不能為所欲為。美國本來想傳布自由、富裕與安全,結果只是適得其反。

他提到的 Bacevich 是美軍退休上校,目前是波士頓大學傑出歷史教授。他在九、十月號《外交事務》撰文指出: 1991 年在時任國防部副部長伍夫維茲(Paul Wolfowitz)推動下,美國提出《國防計畫綱領》,要依照美國的喜好「塑造未來的安全環境」,這種念頭讓美國捲入了一場又一場戰爭。冷戰時期雖然稱不上和平,但從杜魯門總統到列根(Reagon,雷根)總統,美國都還追求和平,但現在「和平」卻已經從美國的政治話語中消失,戰爭反而成了常態。

Bacevich 認為,美國可以考慮 2025 年退出北約──在此期間先讓歐洲人擔任北約歐洲盟軍統帥,然後逐步關閉美軍在歐洲的基地,最後從歐洲撤軍。他也認為美國應通盤考量,是否仍有必要在多達150國駐軍?

稍早,哈佛大學的 Stephen Walt 也在《外交政策》撰文指出:美國聯邦政府的預算捉襟見肘,中國已日益強大,下任總統得在歐洲、亞洲、中東與全球議題的優先性上,做出艱難選擇,不能再期待美國同時介入多重議題。

麻省理工學院安全研究中心主任 Barry Posen 也指出,美國盟邦的價值,應該從其對美國安全的價值判斷。但美國遠隔大洋的地理位置難以被犯,使盟邦的價值很難超過其成本。倘若美國在同盟政策上更明智,則軍事預算可以裁減五分之一,每年可節約一千億美元左右。該校卓越教授 Harvey Sapolsky 也撰文主張:至尊對美國是一項壞戰略

前總統克林頓曾說美國人基本上是「孤立主義者」,這一點現在更加真實。

喬治華盛頓大學教授 Amitai Etzioni 撰文主張,美國與中國可以尋求交易,甚至可以把台灣議題當籌碼,呼應其同僚 Charlie Glaser 去年在 International Security 期刊提的建議。他擔心,倘若希拉莉上任,最可能擔任國務卿的坎貝爾似乎希望,將絕多數外交資源投入亞洲。問題是:中東經驗顯示美國並無點石成金的能耐;相反地,它碰到什麼,就燒毀什麼。

結語:迷惘中的集結號

如果只看主流媒體報導,特朗普似乎是一個狂人、瘋子。但是如果看得更多更廣,則會擔心希拉莉是個戰爭販子。美國在中東的這15年,希拉莉從參議員到國務卿,再到公任的民主黨總統候選人,可說貫穿始終,並且一直是最主要的戰爭支持者之一。加上之前她擔任第一夫人期間,表現出對「美國例外論、美國優略論」的執迷,使得厭戰的民眾、學者乃至於軍方將領,都對她的當選前景感到不安。

特朗普可能和俄國、中國談交易,希拉莉則似乎將繼續過去幾十年的意識形態東征。《外交政策》就刊出 Clinton Ehrlich專文,指出「克里姆林宮真的相信希拉莉想要和俄國打仗」。例如希拉莉近日宣揚在敘利亞設立「禁航區」,她雖然知道這意味著美軍可能得攻擊俄國軍機,卻只說「應該不至於如此」──好像俄國就應該、也一定會退讓。

奧巴馬雖然沒有希拉莉鷹派,但也是要「領導世界」。兩人的亞洲再平衡,都很少「牛肉」,在 TTP 與 TTIP 等貿易協定上,還是搜刮其他簽約國。法國就抱怨歐盟願意付出很多,卻獲得很少回報,令人無法接受。德國副總理兼經濟部長加布里爾(Sigmar Gabriel)也在8月底表示,TTIP 談判本質上「已經失敗」,只不過「沒人願意承認這一點」。

與美國相比,中國雖然提出「一帶一路」的大建設計畫,但仍是新興土豪,與世界的關係遠不如美國緊密,無論經濟或軍事力量都還略遜一籌,可信度與可依賴度都尚待加強。

五年前 Ian Bremmer 與 Nouriel Roubini 在外交事務提出: G20 的世界其實也就是「G-Zero World」的時候,人們對此感受還沒那麼清晰;但現在看來,卻真正反映當前國際社會缺乏領導的迷惘。只是五年前人們指望的「G3」,還是美、歐、日傳統三強;現在日本已經退出了G3的行列。但由此也可看出,中國正確立中的超級大國地位,實在過於新鮮、缺乏歷史積澱。

從各國、各經濟體的發展趨勢來看,可預見的未來,領導世界的也就只能是美國與中國。美國還將長期抵禦其相對衰弱的趨勢,中國的領導地位也還將耗費數年才能夠確立,而兩國目前談不上同舟共濟,使得世界缺乏領導的中心,這就使得幾乎任何一個高峰會,都未能形成眾星拱月的態勢。

無論如何,大國的胡作非為是人類災難,無所作為也是對全體人類的不負責任。美國學者擔心美國的胡作非為,中國學者則不妨看看中國是否無所作為。這是杭州峰會的背景,也是杭州峰會成功與否的檢驗標準。

(包淳亮,中國科技大學助理教授、政治大學東亞研究所博士)

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