蔡英文新政 觀點 蔡英文「新政百日」專題評論

林雨蒼:太陽花、公民參與,與想溝通的小英

只有表面和技術的所謂「公民參與」,只會讓努力的公務人員挫折,也讓參與的民眾不信任政府。


台灣總統蔡英文。
台灣總統蔡英文。攝:Tyrone Siu/REUTERS

蔡英文總統在今年520上台以來,一再宣誓要成為一個「最會溝通的總統」。但從許多爭議案件來看,若干行政部門的「溝通」顯然出了問題。

就以一例一休的政策而言,政府不斷與資方見面、修改政策配合資方,但卻沒有採納勞工團體「保留七天假」的訴求,引發許多民眾的不滿。而年金改革會議雖然開了直播,但開會前沒有預先盤點利害關係人的訴求,沒有預先整理方便民眾了解的資訊,更沒有提供民眾提出意見或影響議程的管道。結果,這樣的「公民參與」就只做到表面形式,沒有實質上納入民眾意見。民眾只能看與會者吵架,而難以真正參與。

未來幾個月內,蔡英文政府還計畫召開「全國司改會議」,文化部長鄭麗君也希望召開「全國文化會議」。雖然蔡英文承諾會找民間具公信力的人,擔任全國司改會議籌備委員會的副召集人,已跨出納入民間聲音的一步,但要到真正讓民眾參與,恐怕還需要做調整。

否則,這樣的會議恐怕最終只會如馬政府時代的「經貿國是會議」或「全國能源會議」一樣,淪為各說各話,最終產出一堆所謂的「綜整結論」,成為公務人員的管考清單,難以在會議上找出未來經濟、能源上的大方向。

部分肇因於太陽花運動的衝擊,馬政府執政的最後一年,從中央到地方都有一些「公民參與」的嘗試。有些成功,也有些失敗。蔡英文政府能從這些經驗中,參考什麼?

太陽花餘波中的「經貿國事會議」

2014年3月17日晚上,許多人因不滿馬政府試圖強硬通過服貿,衝入立法院進行抗爭。抗爭者提出的訴求中,包括要求馬英九儘速召開「公民憲政會議」;但馬英九認為服貿是經濟議題,因此在同年7月舉辦「全國經貿國是會議」。

由於太陽花抗爭者對「網路科技」嫻熟運用,引起許多人注意,馬政府在這次會議中,首次嘗試在全國諮詢會議納入「網路參與」機制。其除邀請某些「網路意見領袖」與會,也同時在網上直播會議過程,並在關鍵場次將網上的即時討論投影到會場螢幕。

即便如此,受邀與會的評論人曾柏文在會後撰寫《經貿國是會議代表了誰?》一文中,仍指出這個會議從「主題設定的權力」、參與者名單彰顯的「頭人政治」,乃至於最後「綜整結論」的書寫方式,都已侷限了會議本身的可能性。

過往政府在制定政策時,一般都是邀請產業界與學界與會,缺乏管道讓一般民眾表達意見。最後這些政策,常常過度傾向可以影響政策的財團,造成持不同意見、卻又被拒於門外的民眾憤怒,進而導致抗爭,耗費巨大的社會成本。

網路公民參與的先聲:Join平台與 vTaiwan

然而,這次「經貿國是會議」還是有一個可喜進展。會上,有許多人提出應建立如同美國白宮「we the people」一樣,由人民提案、連署成案後,在一定時程內政府必須回應的平台。後續國發會建置了 JOIN公共政策網路參與平臺(以下稱JOIN平台),建置了讓人民主動提案連署的「提點子」,以及政府主動諮詢網路意見的「眾開講」等機制,蒐集民眾意見。

此外,彼時負責「虛擬世界法規調適」的政務委員蔡玉玲,也到台灣開放源始碼社群平台「g0v零時政府提案」,希望建立聆聽網路族群意見的機制。她在g0v參與者唐鳳等人的協助下,建置了vTaiwan平台,並在上面進行諸多法規修正及爭議事件的意見調查。

g0v 零時政府

g0v 緣起於2012年底,一群關心社會議題的台灣資訊人,對行政院「經濟動能推升方案」廣告心態的不滿。他們以三天時間完成「政府總預算視覺化」專案,並逐漸形成一個以「開放原始碼」精神為軸,相信言論自由、協力共作,致力於推動資訊透明化的社群。這群人以「零」替代 gov 中的 o,成為 g0v,象徵從零思考政府的角色,也代表數位原生世代從 0 與 1 世界的視野。其參與者來自各種公民:工程師、設計師、媒體人、NGO、公務員等,採取自由提案自行找人參與。著名的一些專案包括:線上國臺客語辭典萌典、中央政府預算視覺化、政治獻金群眾外包數位化、和政務委員合作的政策法規平台 vTaiwan、罷免立委的割闌尾計畫等。(來源:g0v網站介紹,端傳媒編輯彙整)

自從建置了 vTaiwan平台,行政院在擬定與虛擬世界相關的法案或是行政命令前,均會在vTaiwan上開設諮詢討論,由g0v社群的「小編」擔任中介者,協調關心該議題的網友,並摘要各個利害關係人的想法訴求,以及爭點所在。若有需要部會回應的問題,部會需在7天內回覆。工作團隊在蒐集意見後,復會召開「諮詢會議」,邀請利害關係人、部會以及有具體發言的網友與會,並將會議全程在網路直播、搭配文字轉播,協助遠距網友一起參與。

不過,Join平台和 vTaiwan 仍有諸多限制。Join平台在提點子的提案機制,缺乏在線上釐清問題的功能;眾開講的留言功能薄弱,難以聚焦在提供好意見。vTaiwan的案子,則是必須由政府主動提出,若部會不願配合,也難有管道從民間方面提案、設定議題。

柯文哲「開放政府」想像的現實

太陽花後的另一個政治變局,是高舉白色力量,也強調「透明、參與」的政治素人柯文哲,當選台北市長。選前柯文哲便承諾,要嘗試用「公民審議」處理一些政策爭議。

當時已有地方政府用公民審議解決爭議的成功案例,例如2014年台南市政府的飛雁新村案。柯文哲上任後北市府的社會住宅案,也進行順利。看起來,公民參與似乎可以在政策流程的早期,先解決很多爭議。但問題是:公民參與如何整合回既有的政策流程?公務人員以及決策者,又該怎麼看待公民參與?

後來爆發的三井倉庫的爭議案中,凸顯了這些問題。從該案可以看到,即便形式上加入了公民參與程序,如果主事者強勢引導,也可能在實質上架空「公民參與」的原意。有時候主政者採用公民參與時,可能是自認為「人民會站在我的一邊」,想藉由民意強渡關山;也有時候舉辦所謂的「公民參與」,其實仍不脫過往「政策宣導」的單向溝通心態。

不過這類作法,逐漸引起參與者的不滿。例如,在JOIN平台上的桃園航空城提案,直接迴避了抗爭居民的訴求與爭議,詢問「你希望看到怎樣的第三航站」,就遭到批評是「有特定立場的引導式提問」,引發網友不滿。

畢竟,民眾參與這些會議,是希望自己的意見能被看見、能被考慮。如果主事者已有定見,那麼無論公民參與怎麼做,最終都會成為一場災難。如果官方只想要「說服民眾」,在提供背景資料時有所偏頗,提供單方面意見,一旦被民眾「踢爆」,最終反而會導致官民信任破滅,甚至讓先前公民參與中政府累積的信任歸零。

從「政策宣導」到「真誠溝通」

在過往,民眾只有電視報紙可以取得政策資訊,許多官員常直覺認為民眾不清楚政策細節,稱這些意見是「民粹」。但在網路普及的今天,資訊頻寬暴增,許多專業人士會在網路上貢獻意見,甚至質疑政策與專業。若政府直覺把民眾意見打為「民粹」、堅持己見,往往會引發許多人不滿。

在我看來,政府面對公民參與最重要的是:調整心態。

政府官員應該要放下本位立場,從「民眾會支持我」或「我要說服民眾支持」,轉為「我們雖然盡力,仍可能有疏漏,希望民眾能幫忙找問題」來邀請民眾提供意見,甚至參與協作。想法有調整,才能讓第一線公務人員能更坦然面對民眾的質疑。一旦公務人員放下「父母官」的自我想像,坦然在公民參與中誠實揭露政府公務人員的極限與實際狀況,並邀請民眾提供意見,這樣才更能得到民眾信任,也能讓政策執行更接近民眾需求。

這才是民主精神:民主不是信任一個人或一群人,就信任他們的所有決定;民主是因為相信人一定有盲點、一定會犯錯,因此藉著言論自由讓大家一起討論,透過制度一起嘗試找出大家都比較滿意的作法。當然,這個過程一定有時間成本,但比起專斷決策造成爭議,引爆大規模社會衝突,這樣的成本仍是值得的。

從「開放資料」到「開放治理」

想法轉變後,就會發現許多可以改變的地方。

過往民眾因為沒有管道取得資料、參與政策討論,很難給出好意見;暢通參與管道後,緊接著就該在不侵犯隱私的狀況下,釋出政府做決策的資料供民眾參考,或許民眾便能發揮自身專業找到政府沒有發現的問題。

這類會議重點在「諮詢」,而非「決策」,因此比起「代表性」,更重要的是能夠容納不同意見的「多元性」,願意與不同立場者共處的「包容性」。同時,由於會議本質在「諮詢」,結論會是一系列「建議」供政府制定政策參考,政府不必然需要接受。只是倘若政府拒絕,便需有人負起政治責任,說明不採納建議的具體理由。

撰寫諮詢文案時,也應坦然揭露各種政策選擇可能遇到的困難與極限,以及現在法規狀況等等,盡力讓這些資料更親民,讓參與者有足夠的資訊。甚至,可以拉開更大的空間,讓參與者一同設定議題與議程。透過這些努力,我們才能從當前政府推動的「開放資料」(open data),更進一步走向「開放治理」(open governance)。

可惜,目前許多政府官員或公務人員,對「公民參與」的想像仍停留在「操作技術」層面;每談到公民參與,就只想到直播、逐字稿、ivoting、或是公民咖啡館這些「程序配備」,卻忘記從頭審視整個政策制定流程,以及納入民眾意見的核心精神;在會議進行中,也沒有嘗試釐清爭點,讓各方意見接軌。這些只有表面和技術的所謂「公民參與」,只會讓努力的公務人員挫折,也讓參與的民眾不信任政府。

應設置專責機構,推動公民參與

目前,台灣政府的公民參與,處於各部會各自為政的狀況。

成功的個案如衛福部,在長照政策的溝通上就做的不錯,也成功的處理了Join平台上關於免疫療法的提案。但在「一例一休」的爭議中,勞動部只要保持中立,公開、透明的讓勞資雙方團體可以坐下來談,而不是各自找上門,就可以避免政策動輒得咎的困境,也能避免社會壓力落在自己身上。

但一方面,公民參與需要視各種狀況調整,各部會間差異很大,這些經驗目前也缺乏橫向交流管道。如果政府能參考法國公共辯論委員會(Commission nationale du débat public,CNDP),由政府與民間一同成立專門負責公民參與的組織,讓這個組織協助政府機關建立制度性的公民參與機制,嵌入既有政策制定流程,或許能讓台灣公民參與的制度更成熟。

目前比較值得期待的發展,是在林全宣布延攬g0v長期參與者唐鳳入閣擔任政務委員。在馬英九政府任內,唐鳳曾擔任蔡玉玲政委的顧問,除了催生 vTaiwan,也與許多部會有溝通經驗。唐鳳在新政府能扮演什麼角色, 讓人期待。

想邀公民參與,先要真誠溝通,這個政府才能成為最會溝通的政府。

(林雨蒼,自由軟體工作者、公民記者,目前任職於民間司法改革基金會,並為不當黨產處理委員會兼任委員。本文感謝呂家華、唐鳳、蔣維倫提供意見)

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