觀點 福爾摩沙:一種關注

林資軒:柯文哲的「開放政治」,如何在三井案現形?

直到我們能在日常生活的公民實踐中,共同學習自己的城市與歷史,共同承擔決定城市的未來,才能真正建構出台北的美學。


台灣古蹟北門。
本次拆遷案,涉及台灣古蹟「北門」周圍的空間。攝:Billy H.C. Kwok / 端傳媒

上週,台北市議會在市政府未提供整體交通評估的情況下,通過拆遷歷史建築「三井物產株式會社舊倉庫」(簡稱三井倉庫)的預算。爭議超過半年的「三井倉庫歷史建築遷移案」塵埃落定:歷經接力賽4次審議、15個方案、1次公聽會,本案仍回到都市發展局的原始提案。換言之,姑且不論什麼理由,最終站立在北門旁上百年的老倉庫,在西區門戶規劃決策下,終究得搬遷至別處。

三井物產株式會社舊倉庫

三井物產株式會社舊倉庫,台灣日治時期遺留下來的洋氏建物,位在台北市忠孝西路與延平北路口(原北門町)。中央立面半圓形的山牆,仍留有三井物產的菱形商標,是目前台灣僅存保留三井商標的建物。經台北市議員建議指定古蹟,於2011年指定為歷史建築。(資料來自維基百科)

時間回推到今年5月20日,新政權上台當天,台北市政府文資審議會議通過三井遷移案。當時針對文資審議的結果,台北市長柯文哲在臉書粉絲專頁表示:

「感謝長期關注此議題的文資團體,即使在過程中有不同看法,仍願意持續與我們溝通,一起創造了一場對等參與、真誠磋商的公聽會典範,使市府的態度從保守走向開放,並在這個基礎上,讓市府的方案更加精進,在滿足交通需求的同時,讓遷移所可能造成的文資損害降到最低,並保留在日後移回原址的可能。這是一堂寶貴的經驗,也是屬於全體市民的成果。」

這段漂亮的政治語言,看在熟悉這個過程的人眼中,其實顯得諷刺。台北市在「開放政府」的願景下,歷經超過半年的全民參與,民間、官方加總提出超過十個以上的方案,最後居然依市府原案通過。就結果論而言,實難觀察到經「對等參與,真誠磋商」溝通過程的影響。

我們不得不追問,所謂的「溝通」是如何被建構?有哪些人參與其中?各自扮演什麼角色,做了哪些努力?若開放多元、溝通參與的市政團隊是柯文哲所追求的目標,漫長的公共辯論過程,何以未能影響結論?

三井倉庫為何要遷?有何爭議?

台北車站特定區數十年來的規劃藍圖,如羊皮紙反覆複寫,卻鮮少實踐。柯文哲市長上任後,配合機場捷運的預計通車,將車站附近定位為「重點都市再生區」與「國際門戶發展區」,並命名為「西區門戶」。西區門戶計畫之重要性,從報章雜誌、市府宣傳影片、民眾講習會,乃至國際研討會都見其蹤,可見一斑。

訴求「改變成真」的北市府與過往不同,決心要在西區落實空間改變。北市府在進行先期規劃案的同時,陸續發包一系列相關的公共工程委託案。年初拆除忠孝橋引道開了第一槍,接著登場的便是號稱「台北凱旋門」,位於北門文化資產群中心的北門廣場。也正是北門廣場計畫,引爆三井倉庫遷移的爭議。

根據相關報導,三井倉庫拆除計畫最先於2015年9月初由議員揭露:根據台北市文化局委託廠商提出的北門廣場規劃建議,為了恢復北門曾有的甕城與護城河,廣場面積須向北擴張,連帶忠孝西路永久路型的向北遷移。由於三井倉庫正位處在規劃構想中的永久道路上,該計畫建議異地搬遷,預計於2018年拆除。

三井引發文資專業人士與團體的高度關注,主因有三:

首先、柯文哲上任以來,面對台北市數個文化資產爭議(如新北投車站遷移、嘉禾新村保存與南港瓶蓋工廠保存案),皆做出與競選時承諾相反的決策。柯文哲甚至曾稱呼支持文化資產保留的公民為「文化恐怖份子」。每一案累積不滿的情緒,皆傳遞到下一案,連鎖性的監督市府的文化政策是否為都市開發讓步。

其次、三井倉庫位於國定古蹟北門旁,雖為歷史建築,卻必須配合都發局的「未審先決」,為甚至尚無確定設計的北門廣場搬遷。無論從文資法或世界文化遺產保存的論述,皆無法令文資保存相關人士苟同,也招致「國定古蹟 vs 歷史建築」大小眼的批評。

最後、三井倉庫見證日治時期北門驛周邊的產業地景,與殖民時期財閥掠奪島上物產的象徵空間;而北門與三井倉庫間的距離,更是日本殖民政府拆除城牆後,新建現代化「三線路」僅存的都市紋理,有一定程度重要性。

拆除三井倉庫的消息一出,隨即引發多位文資界人士投書媒體呼籲保存。公民也積極組織「搶救北北三行動」,積極號召市民認識北門周邊相關文化資產聚落,期待與市政府展開溝通。他們主張需釐清三井倉庫搬遷的必要性,以及在有其他可行替代方案時,應盡可能捍衛文化資產原地保留。

「開放對話」背後的強度關山

市政府面對文資團體關切質疑,委由顧問公司舉辦多次工作坊,邀集公民與專家討論不同可能方案,釋出溝通善意。受委託的顧問公司也依約成立「西區門戶.台北.心大門」臉書粉絲專頁,促進線上溝通。在幾次面對面討論中,官方代表雖承認市府偏向異地重組三井倉庫,但均多次強調:這並非最後方案,還有時間可以討論,最後也須尊重文資審議決定。民間代表最後併陳給市政府的空間發展方案,甚至一度多達11個版本。

然而,在從容的表象背後,市府卻在實際政務的推行上,處處顯露急躁:

例如,由於《文資法》為特別法,位階優於屬於普通法的《都市計畫法》,依理需先通過文化資產審議,同意搬遷並擬定保存計畫,才能進行都市計畫變更審查。都市計畫變後,還要通過內政部營建署核定,再經台北市議會核可,使得動支預算。但台北市政府在推動本案時,卻採取同步平行進行;其在文化資產審議尚未完成時,就已先行通過都市計畫變更程序。

又例如,市府方還透過組織規章的修訂,將原本由文化局長主持、學者專家委員參與,具有超然地位的「文化資產審議」,改由不具文資背景的副市長主導;並安排多位與「西區門戶計畫」有關的局處首長入席,引起「欠缺利益迴避」的疑慮。審議過程中,主席多次強行製造「搬遷的共識」,並無視會議中的實質討論,逕行決議,業已令多位具文資專業背景委員感到不滿,難以苟同。

甚至,到了2016年初,市政府在春節期間拆除忠孝橋引道的新聞稿中宣布,引道拆除後永久路型的調整,將在2016年11月底完工。這也意味著,原訂在2018年拆除的三井倉庫,也需提前到今年11月前拆除。媒體揣測:進度大幅加快,是為了明年二月前於北門周邊舉辦的元宵燈會;此外2017年夏季世大運將於台北市舉辦,市政府也不希望北市仍是大型工地。

加速的計畫時程,不免壓縮所有行政程序,限制方案討論發展的空間。也無怪乎在好幾次辯論到最後,即便公部門代表承認政策仍有檢討空間,仍都回歸最保守,也是最有利加速推動政策的原始方案。

誠然,市府考量整體城市戰略,不免有輕重緩急的取捨。只是對此結果,我們不禁要問:如果一開始便決定要搬,北市府讓各方盍各言爾志的「開放參與」豈不只是做做樣子,成為行政程序強渡關山的煙霧彈?

公共溝通的外包,與專業顧問的困境

回顧近年公部門操作都市規劃案,已意識須顧及民眾參與,也能展現溝通的「表面善意」。公部門發包都市規劃委託案時,「成立粉絲頁、舉辦工作坊、說明會、駐點工作室」已成常見工作項目。然而,光是運用「外包」顧問團隊來回應民意,就已洩漏出:當政者對公共溝通本質上的輕視。

以三井案為例,可舉出兩個相關的觀察:

一,在顧問公司舉辦的非正式會議中,都發局官僚仍數次與民眾爆發激烈言語衝突,指責不同意見的民眾「不了解市府的全盤考量」,顯示技術官僚並不認為民眾意見的重要。

二,都發局不滿顧問公司未盡政策宣傳之責,擅自在4月9號,於顧問公司經營的粉絲專頁貼出快轉的道路行車錄影,營造「忠孝西路口延平北路口交通量大,不搬遷三井倉庫對交通安全影響甚巨」的印象,發動輿論攻擊,激化跟文資團體的對立。

上述的衝突令人懷疑,所謂「對等參與,真誠磋商」的範型,是否僅止於時間成本上的讓步與形式上的操作──「我聽你講完了就是溝通」。更甚者,連所謂「時間成本」上的讓步,讓的還不是公部門的時間成本,而是承擔其外包溝通平台之顧問公司的時間成本。

說更明白些,市政府建構的「溝通平台」,仍不存在雙向溝通的可能。雖然公關操作營造出表面的友善,但在意識形態上,依舊是上對下的「政令宣導」。舉辦了多場「開放溝通」的活動,仍無法實質影響政策。委託辦理溝通平台的顧問公司,受制於與公部門的勞資契約,只能扮演公部門的化妝師,溝通的能動性極低。顧問公司往往得在衝突中忍受內外夾攻──一方受公部門責怪宣傳不力,另一頭也因無法確保「說好的討論空間」,失信於民間團體。

種種怪象,突顯都市規劃顧問公司當今的困境──配合公部門合約,就得在規劃設計專業外,須擔任政策宣導的公關,以及替霸氣的政府化妝的白手套。這種處境下的顧問公司,既失去專業服務的獨立性,更須作為官民衝突的緩衝墊,實為當今空間專業者執業的兩難。

從三井爭議,到城市治理的民主化

三井倉庫保留倡議受到挫敗,不過這個過程中,公民社會仍展現某些值得欣慰的發展。特別是,近年受社會運動洗禮網路世代,展現出不同於以往的能動性,揮別過去都市空間運動中,總得倚賴特定學者專家聲援的舊模式。

例如,這次由關心文化資產公民組成的「搶救北北三行動」,就在爭議之初,迅速舉辦北門周邊文史導覽與講座,並在網路上製作清晰的議題懶人包,幫助大眾了解三井倉庫的爭議與歷史。他們更主動掌握對文化資產歷史調查;也在工作坊中提出民間版方案,證明新世代獨立操作議題的能力。

搶救北北三的積極倡議,將三井爭議拉到「全民共學」的高度。原本不起眼的破屋,一時之間成為城市公共輿論的熱點議題。來自不同領域的公民,亦在網路平台上以各自熟悉媒材表達對於議題的關心(例如用漫畫呈現三井爭議,或從開放資料分析交通需求)。

即便是前述的公聽會,雖然沒能改變實際方案,但許多參與者對當中的對話過程,仍感到受益良多。該些公聽會由台灣審議民主好手呂家華主持,在會議中引導雙方輪流發言,從文資價值、交通影響、廣場的大小決定與設計,展現了即便是這麼複雜、多層次的議題,也能夠透過有組織的會議被清晰討論。公聽會雖無結論,但至少釐清了:三井倉庫的去留是個「價值取捨」的問題,而非僅是交通需求等技術問題。

台灣作為一個後獨裁國家,如何在投票日外的日常生活,練習民主的公民實踐?三井爭議提供一個觀察場域。從「開放政府」角度,我們期待隨著民主化,能有更多公民關心城市治理,而公民表達的感受意見也能更受重視。

三井案的時代意義

三井倉庫遷移會引發一連串荒謬的事,說明的或許正是:我們仍迷信有個超級英雄,會又快又好的把城市弄的乾淨漂亮。然而,「求快」必定會犧牲許多看不見的溝通成本;在講求魄力的時間壓力中,原本有機會的公共辯論與民主實踐,需要多花時間琢磨的都市設計,都成為不可能。溝通位置上的各方心力交瘁,執行業務的技術官僚苦不堪言,民間團體的對話努力如對牛彈琴,夾在中間的專業顧問也兩邊不是人。因此,柯市長臉書上流於表面的感謝,顯得格外諷刺。

三井倉庫之後,市府開發派推動的都市再生腳步並沒有停下來,各區的民眾講習會繼續推動,負責執行的顧問公司依舊舉辦各式願景工作坊與駐點活動:在「民眾參與」掩護下的獨斷決策,仍舊引發各界批評。

柯市府需認真面對,若所謂的「開放政府」只是花錢請顧問公司做公關,踐踏都市規劃專業顧問,卻在政務官指導下偷渡決策專斷之實,難保哪天拆的便是有市民居住的民宅?彼時,柯市長的臉書發言也要謝謝大家真誠磋商嗎?

三井倉庫最終沒能原址保留,但打過這場仗的年輕人們毋須因此氣餒。你們曾經搭起一個舞台,展示公共議題的優質討論,相信直接民主、開放資料與對等溝通建立的決策,不需要超級英雄的背書。這種經歷與信念,是可能逐漸滲透到整個城市的治理文化。

而我相信的是:直到我們能在日常生活的公民實踐中,共同學習自己的城市與歷史,共同承擔決定城市的未來,才能真正建構出台北的美學。

(林資軒,台北人,建築雜誌撰稿人。)

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