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宋承恩:後仲裁時代台灣的南海經略

對台灣來說,不論喜不喜歡仲裁結果,有些改變也悄然發生。官方仍堅持南海諸島的領土主權,但經略重心放在太平島。


台灣總統蔡英文登上海軍康定級迪化艦。
台灣總統蔡英文登上海軍康定級迪化艦。攝: Military News Agency/ via REUTERS

終究,還是登了島;在媒體簇擁下,還是喝了水。

8月16日內政部、海巡署、高雄市官員組團訪視太平島,慰勉駐島人員、新設「南沙2號」門牌、參觀農場、醫院與島上設施、暢飲井水……。表面上做跟過去一樣的事,基調卻大大不同。外界若是順著這些「老梗」,仍以「護主權」、「挽救英政府民調」、「為總統登島暖身」來看新政府上台後政務官的首次登島,不但想像蒼白,被過去的眼光侷限,恐怕更錯看了民進黨政府,在南海經略上破繭突圍的企圖心。

如何突圍而出?

南海仲裁出爐,在沉澱一陣子之後,不論宣示語言有多麼強硬,各方不約而同降低緊張氣氛。菲律賓前總統羅慕斯以特使身份,在香港與中方的「老朋友」會面,鼓勵持續第二軌對話,並以私人名義指出兩方可以進一步合作的領域,包括海洋保護、降低漁業衝突、打擊犯罪與走私等。中國在南海的行動也趨於節制,並未出現如放話中的大規模維權行動、擴大填礁或宣佈防空識別區。美國也一再呼籲各方,避免升高衝突的行動,透過外交途徑解決紛爭。

對台灣來說,不論喜不喜歡仲裁結果,有些改變也悄然發生。官方仍然堅持南海諸島的領土主權,但經略重心放在實際控制的太平島。「九斷線」不再提,但會依國際法和海洋法主張應有的海域權利,「不會逾越,也不會放棄」。

政府仍堅持太平島被認定為「礁」是錯誤的。但在前總統公開呼籲應就太平島劃定基線,並主張領海與200浬專屬經濟區後,社會才意識到:太平島的禁制水域實際上只有4千到6千公尺,不到7浬外就是越南占領的敦謙沙洲,再遠一些還有菲律賓與中國控制的島礁――不要說200浬了,連12浬的權利都難以完整實現。

在「漁民」浩浩蕩蕩前往「護主權」後,社會才發覺:台灣漁民甚少前往該海域作業,因為不符合經濟效益。隨著了解的增加,台灣社會也能夠以更加務實的角度看待太平島。

因為在仲裁書中被稱作「中國的台灣當局」,以及太平島被判為「礁」,台灣政府當下反應是宣稱「絕不接受」,並派軍艦巡弋南海。但也很快發現,這些動作使台灣在國際上,被認為是唯一與中國採取同樣立場的聲索方,而這並非台方希望的外交效果。同時,台灣內部也對為何會走到這一步,悄悄進行審視。

在主張與現實、大國角力與南鄰國家的多面夾縫中,在後仲裁的時代,台灣如何突圍而出?

新政府南海論述的新軸線

改變的端倪,初現於行政院7月14日的「四個主張」。其中第四項提到在非傳統安全議題上,應與相關各方展開多邊對話,建立協調及合作機制──包括環境保護、科學研究、打擊海上犯罪、人道援助與災害救援,。

7月19日蔡總統主持國安高層會議,提出「五項做法」,其中包括科學合作(由太平島進行地質、地震、氣象、氣候變遷等科學研究)與人道救援(以太平島作為人道救援中心及運補基地)。

為外界所忽略的是,8月16日的參訪團中,也有參與南海地區研究計畫的台灣科學家團隊同行,前往太平島實地考察,評估設置國際科學站及大型觀測研究計畫實驗設施的條件。台灣在島上正在進行的,還有自動氣象觀測站與衛星追蹤站。

當天行程特別強調的,是科學研究對因應氣候變遷的貢獻:內政部葉俊榮部長藉登上太平島的機會提醒各界,台灣在太平洋的許多島國友邦,目前正面臨氣候變遷導致海平面上升的威脅。葉部長並在太平島碼頭上的潮位站,放設潮位觀測儀,宣示台灣將持續提供潮位資料,提供國際合作使用。

知情者看到這一幕,免不了會心一笑,因為葉部長是國際知名的憲法與環境法學者,著有氣候變遷治理的專書。過去他在擔任研考會主委時,也曾大力主導完成台灣永續發展指標的建制。氣候變遷是他的專長,也使這樣的宣示與行動增添許多說服力。

用科研貢獻替代主權抗爭

南海情勢的緊張,背後的驅動力向來是對海中資源的競逐,造成各方占領島礁以主張海域權利。在「據礁指水」的思考下,各方占領島礁者,幾乎都是出於國家目的而駐紮的公務人員。此外,近十年來各方也競相大規模填礁造地,或擴張船艦「執法」能量,放任不受約束的採捕行為。各國政府也常為漁民作業或石油探勘而對峙,或爆發衝突。

這幾年往來南海水域的,除了繁忙的商船,更多了各方的公務船,還有遠處拖來的探油平台。各方就領土主權、水域權利與疆界的爭端,使南海成為最易起衝突的區域;而其重要代價,就是區域中基礎研究的缺席。因此,當我們攤開各項資料,會發現不論就生物資源、物種多樣性、水文、地質、大氣與環境,南沙海域的相關資料都有所不足,也造成各項環境管理與監測的困難。

這就是為什麼台灣8月16日的登島行饒富趣味的原因:前朝政治人物的高調登島,所釋放的訊息,始終圍繞著捍衛太平島主權與島嶼地位,彷彿菲律賓對中國所提之訴,讓這些權利陷入岌岌可危之境。相較之下,新政府沒有在這方向塑造危機感,而是以內政部前往領土進行民政視察為基調。面對記者提問此行是否曾先知會美國,官員的回答是理所當然,一派輕鬆:「太平島是我國的領土,沒有事先知會他國的問題。」

前朝的南海論述指向的是水域資源,即使提到「擱置爭議,共同開發」的說詞,也是堅持「主權在我」,著眼於資源。相較而言,新政府在後仲裁時代的說詞,已朝向強調台灣在科研、保育、觀測與人道救援等「軟實力」,強調以太平島作為基地,台灣可以為國際社會提供服務之處。

正如內政部新聞稿所述,「太平島位於南海中部,地理位置絕佳,海陸域多元棲地環境,創造當地豐富生物多樣性樣貌,適合推動作為島嶼及海洋生態、大氣海洋環境長期觀測的研究重心。」

近日新政府對今後台灣參與聯合國週邊專門組織的目標,將由「有意義參與」調整為「有意義貢獻」,強調台灣能對國際社會作出貢獻之處,可說反映出同一基調。

對南海仲裁的回應

以上的基調,不但是出於因應國際情勢,以及與前朝區隔的需求,也是可以說是對南海仲裁判斷的反省結果。這點可以分三個層面觀察。

第一,南海仲裁,不只就中國所主張的「九斷線」,與島礁等水上地物的法律性質作出判斷,其考量基礎,也及於中國在南海的各項違法行為――包括中國的執法公船、休漁令、放任漁民干擾菲律賓專屬經濟區權利,以及公船對峙時未遵守航行安全之國際規範。

對被仲裁波及的中華民國政府來說,前述行為完全無涉於台北的公權力,或台灣漁民;卻因台灣被稱作「中國的台灣當局」,被算到同一個帳上。台北自然要採取行動,凸顯「兩岸政府公權力各自存在、相互獨立」此一事實,轉而訴諸和平手段與國際合作。

第二,仲裁判斷特別指出,中國漁民濫捕瀕危物種,與破壞海床、吹沙填海造島等行為違法,違反海洋法公約中的海洋環境保護義務。台北為了凸顯與北京政府的不同,轉而強調海洋環境保護、物種保育與相關科研。想必,在見識近年南海種種「暴力」事件的國際社會中,這樣的訊息會帶來一股清新與安慰,也同時展現,台灣對太平島的良善治理。

第三,從某個角度看,近五百頁的仲裁判斷,其實是五位仲裁法官看到近年來南海情勢的演變,經過深思熟慮後,向國際社會所提出的「南海和平方案」。最後這點,得回到海洋法的基本精神來討論。

回歸海洋法基本精神

作為國際上的海洋憲章,《聯合國海洋法公約》的基礎觀點是:海洋是人類的共同資產,應和平使用;海洋的各種相關行為相互影響,而應以整合視角進行管理;權利與義務應相互平衡。

《聯合國海洋法公約》並沒有給國家一張自行定義權利的空頭支票,也沒有授權聲索方只顧維權,不顧其他國家的權利。綜觀仲裁判斷,讀者會很清楚,仲裁法官勸說所有國家回到海洋法公約基本精神的用心。

此外,仲裁法官還加上了「人本精神」。

海洋法上,有所謂「有陸地始有海域權利」(the land dominates the sea)的基本原則,其意在指出:人類既然居住於陸地,海域權利的根基應始於陸地。海洋法就是以一套共同規則,規制國家行為,也賦予國家與相關社群保護自己、運用海洋資源的權利。在這樣的基礎下,海洋法並未授權國家脫離陸地,在海中劃線主張的權利。海洋法中「大陸礁層」的原初意義,是陸地的自然延伸;其上的開發行為,亦應由陸地控制並管理,而非如現代的作法,拖著移動的鑽油平台到外海探油。

就何種水上地物為法律上的「礁」,仲裁判斷也以人本精神,審視「維持人類住居」與「維持自身經濟生活」兩項要件,強調應視海域權利之主張,是否真切地為自發組成的人類社群而存在,作為判斷依據。

面對氣候變遷下的海洋

在這些基本理解下,台灣將其經略重心轉移到太平島的良善管理,務實且正確。即使太平島是南沙中面積最大的天然島嶼,在茫茫大海中,其仍暴露於大自然的力量下。由氣候變遷切入,強調與自然和解、與環境融合的重要,是富有深意的角度。

專注於以太平島為基「地」的管理,也是回到海洋法所強調,陸地與海洋的親密關係。內政部記者會中,也提到無論就大氣或潮位觀測、物種保育、海洋環境保護,乃至人道救援,都需要以陸地為基。太平島是南沙中自然條件最佳的陸地;其位於南沙的樞紐位置,又長期在台灣的管理下,島上官兵朝向自給自足努力,處於為國際社群提供服務的關鍵地位。

台灣強調氣候變遷,也抓住了近來國際社會在海洋事務上,關心的整體方向與重點。海洋佔據全球地表百分之七十以上的面積,可以為溫室效應氣體提供吸納空間。近來的研究,不論由整合性管理,或生態系管理的眼光,也發現過去以為各自獨立的因素,例如物種多樣性的消失、海洋污染、海水酸化等,其實都在一定程度上與氣候變遷相關。

如何健全保護海洋,確與氣候變遷息息相關。以上這些考慮因素,在聯合國所通過的年度海洋與海洋法決議、印尼所發起的世界海洋大會通過的宣言,乃至珊瑚礁三角倡議(Coral Triangle Initiative)下的計畫與行動方針,都清晰可見。而後兩份文件更展現了南海周邊國家,也是台灣的南鄰,所特別關切的海洋議題。其值得台灣賦予更多的注意。

低調安靜的宣示主權

8月16日台灣官員訪島,在規劃上另一個值得注意的面向,是不同於馬政府時代的由國安高層主導,新政府則轉交由內政部執行。這個細節,傳遞出不一樣的訊息。

台灣政府各級對此次行動,定位為內政部的民政視察,例如為南沙醫院新設門牌為「高雄市旗津區中興里18鄰南沙2號」,而且是配合例行性的運補航班前往。內政部長在記者會上說得很清楚:既然為內政部民政業務所轄,至太平島視察的行動不會只有一次,而會朝慣常性的方向發展。同時,由於性質屬於民政視察,與總統是否登島,屬於不同層次議題。

但若了解台灣的政府體制,會發現這樣安排棉裡藏針地,堅持了對太平島的領土主權。因為主管領土疆域的,正是內政部。同時,內政部還有另一項重要業務: 國家公園的設立管理。而針對海洋部分,台灣已在東沙環礁,與澎湖列嶼的南方四島,建立了海洋國家公園,取得了相當的管理經驗。對於太平島,是否會由海洋觀測與科研基地,進一步朝設立國家公園的方向調查籌備,目前方向提供了一步活棋。

台灣南海經略的新局

南海仲裁結果的宣佈,正巧發生在台灣政黨輪替後。在後仲裁時代,台灣的南海經略,似乎也朝不同面貌發展:其強調合作而不是對抗,由主張專屬權利到服務共同利益,由追隨中國實力到強調良善管理。同時,其也不再依循「中國特色」的國際法見解,轉而強調依據國際法與海洋法行使權利。

這樣的方向,同時也是反省仲裁判斷與海洋法精神的結果。若是能夠實際上付諸行動,假以時日,台灣的南海經略或許會展現相當不同的風貌。或許這樣的努力,會為台灣贏得更多國際支持,使其真能破繭突圍。

(宋承恩,英國牛津大學博士候選人,專長國際法,曾參與台灣對外談判)

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