南海爭議 觀點 南海爭議專題評論

黎蝸藤:面對南海仲裁,中國應客觀看待

我一向認為,在南海問題上,應該實事求是地認識到,南海既是周邊國家共同的財富,也是世界各國共享的財富。


2016年7月14日,山東省濰坊市,行人從愛國宣傳畫前經過。
2016年7月14日,山東省濰坊市,行人從愛國宣傳畫前經過。 攝:Imaginechina

南海仲裁案牽動中國人的心,看到印在地圖上70年的九段線被否定,看到曾母暗沙被否定是中國領土最南端,看到太平島變成一個「礁」,不滿情緒都是能理解。但經過將近一個月的冷靜期,加上早前菲律賓總統特使前總統拉莫斯赴華,開始仲裁案之後中菲之間的第一次高調接觸,也是時候該好好檢討,中國對仲裁案,以及南海的策略態度。

指責仲裁庭,令人失望

首先,中國外交部延續了對仲裁案的「四不」立場,這能理解。但隨後副外交部長劉振民卻無端指責仲裁員「收了菲律賓的錢」,外交部又指仲裁庭是個「野雞組織」。連聯合國的中文微博,也說仲裁庭不是國際法庭,是個「莆田系」(可想而知發帖者是中國人),和聯合國無關。這種污名指控相當沒有必要,很多國内學者對此也不以爲然。

仲裁庭確實不是國際法庭,但這並不等於它缺乏合法性。在《聯合國海洋法公約》(公約)287條列明三種常規程序解決爭端:(1)國際海洋法法庭(ITLOS)、(2)國際法庭(ICJ)、以及(3)按照附件七組成的仲裁庭。在這三種途徑之中,只有仲裁庭才能處理一方不肯出席的情況,正如這次爭端那樣。所以,菲律賓挑選這種程序,實在是其唯一可行的途徑。

這次組建的仲裁庭,屬於常設仲裁法院(PCA)之下組建的仲裁庭。儘管聽上去不如國際法庭那麼「高大上」,但成立於1899年的 PCA,其歷史比戰後聯合國設立的國際法庭更為悠久。中國在清朝和中華民國時期都參加了 PCA。1993年,中國恢復在 PCA 的地位,並在同年指派仲裁員。

PCA 仲裁過很多國際領土糾紛。最著名的一次,是1928年美國和荷蘭之間,關於帕爾馬斯島的主權爭議 (Island of Palmas Case) 。該次仲裁為偏遠小島的主權爭議定下範例,美國亦接受了不利的仲裁結果。此外,1931年丹麥和挪威間關於東格陵蘭的主權爭議,也是 PCA 仲裁的經典案例。

我擔保任何一個學過國際法的人,都知道這兩個案例。在 PCA 官方網站上,還列出了20個近期仲裁的案件。可是就有中國媒體宣揚:「該法院成立117年來總共接受16起仲裁請求,仲裁協議執行率是0%。」實在自欺欺人。

中國又抹黑這次仲裁庭是一個「臨時機構」,PCA 只爲了賺錢提供「秘書服務」。檢視這次仲裁流程,其是由根據公約設立的國際海洋法法庭,再根據公約附件七的法定程序,在 PCA 設立仲裁庭,挑選在國際海洋法法庭註冊名單的仲裁員來展開仲裁。實際上,PCA 所有的仲裁都是這樣「臨時」邀請仲裁員而組建的。與「完全」由 PCA 負責的仲裁相比,唯一區別只是:後者的仲裁員從 PCA 註冊的列表中挑選。

國際海洋法法庭和 PCA 有固定的合作關係,不是「臨時」的安排。根據 PCA 網站的資料,公約成立至今,通過附件七程序處理的十幾件案件,只有一件案件的程序和這件案件不同。PCA 接受仲裁案件,就意味著以自己的權威和聲譽為其公平性背書。

中國接著抹黑,日本人柳井俊二是幕後黑手。姑且不管柳井對這個案件的態度如何,他對整起案件的參與,僅限於按程序挑選仲裁員――除了菲律賓有權指定一位仲裁員外。其實中國本也可指定一位中裁員,並且可以參與選擇另外三位仲裁員;可惜中國拒絕參與,才導致剩下四個都由柳井俊二挑選。

即便如此,說柳井俊二能影響這些仲裁員的判決,也難以讓人信服。這些仲裁員都是各國有名的法律學者或法官,有自己的操守和專業,豈是這麽容易被操控?中國又說這些仲裁員都不是亞洲人,不理解亞洲情況。可是,如果他們是亞洲人,中國又是否會指責他們存在利益關係,有預定立場呢?

至於劉振民說仲裁員收了菲律賓錢,暗示他們拿錢辦事,更屬無稽。他說的大概是指附件七第七條關於開支的規定,費用由雙方平分(這些費用除了仲裁員的報酬外,還有各種法律服務的費用)。因中國缺席,所有費用就只能由菲律賓單方承擔,這是再正常不過的安排。正如法庭審案,與訟雙方都需要負擔堂費。把這種費用作為貶低仲裁員的藉口,除了沒道理,也反映了「你有錢,別人就全部聼你話」的劣質思維,毫無對專業操守的尊重。

中國外交部這些做法,有失大國尊嚴,相當令人失望。

中國不該拒絕參加仲裁

中國從開始就堅持不參與仲裁,這種做法已遭到越來越多質疑。整個案件程序分爲三部分:第一是審核該案能否進入仲裁程序;第二是裁決仲裁庭有無管轄權;最後才是裁決具體訴求。如果中國至少參與第一和第二部分,力爭仲裁庭沒有資格處理這些問題,這表現出對仲裁庭的認可,但同時明確否定仲裁案,將有機會阻止整個程序,或者至少部分仲裁訴求。但偏偏中國就覺得,參與任何一個步驟,就等於認可了仲裁庭對此有管轄權。這不但存在邏輯錯誤,更影響了中國作爲大國尊重國際程序的形象。

如果中國參與,就能指派一個代表自己的仲裁員,還可對另外三個仲裁員的挑選提出意見。我相信仲裁員都公正盡責,但若中國能找一個合意的仲裁員,可能會更好地代表他們的利益。他們也可以從仲裁員以往背景信息出發,讓另外三個仲裁員更有利中國。

其次,菲律賓訴求能否成功,最艱難就是第一和第二步。儘管我認爲菲律賓理據更充足一些(見前文「第九個誤區」),但難以否定,中國方面也有一定的理由。若中國參加,菲律賓未必能通過這兩步。

舉個例子,中國在立場文件中試圖論證,國際法案件中有先例,對於何為「充分交換意見」有很高的標準,而中菲之間不見得已「充分」交換意見。如果能在庭上以此據理力爭,或許能説服仲裁員。任何一個有法庭體驗的人都知道,法庭做出的決定,是基於「呈現在法官(或陪審員)面前的證據和邏輯」。基於這種認識,就不難理解參與法庭的重要性。

事實上,對比過仲裁庭的判詞、菲律賓的材料、中國的立場聲明,以及台灣法庭之友的材料之後,就會承認仲裁庭在「課外」還做了不少功課。仲裁員的庭審過程中,也以質疑的眼光嚴格審視菲律賓的證據。但不難想像,在庭上,菲律賓能直接呈現材料、現場解釋以及回答質詢,必然獲得了很大的優勢。

第三,不參與的另一個劣勢,就是不能緊跟案件的進程。因此中國的應對總是慢半拍。比如在剛開始,中國一直強調中國不參與,仲裁庭就不應該接受。事實上,附件七就是專門針對這種「一國不同意」的情況而設的。中國的反對難以阻擋仲裁案進入審核程序。

中國提出的兩個有用論點:「中菲之間有協議通過談判解決」、以及「中菲之間沒有窮盡交換意見」,都應該在審核程序時就據理力爭。但中國遲至2014年底的立場文件,才總結出有關這兩論點的證據,其時審核程序早已通過了。在管轄權聽證時,這兩個論點已經不再是焦點。

值得指出的是,在管轄權裁決結束之後,至關重要的九段線問題的可管轄性還沒被確定。故此,在菲律賓提出仲裁後,中國有兩年多時間應對九段線問題。此期間,如果中國能提出對九段線的定義,哪怕非常不符合國際法,也可能阻止仲裁庭對九段線問題進行裁決。例如,聲稱九段線内水域是「歷史性港灣」或擁有「歷史性主權」,由於中國2006年的保留聲明排除了「歷史性港灣」與「歷史性主權」在可仲裁之列,仲裁庭也就沒有辦法對此仲裁。可是中國在這個問題上無所作爲。

反觀菲律賓,由於全程參與,不僅能知道各個程序關鍵點,還能根據進程不斷補充材料,增加和修正訴求。菲律賓最初的訴求並沒有十五項,是在管轄權庭審之前增加到這麼多的。而十五項中原先沒有對太平島地位的訴求,是在實體庭審時才加上。菲律賓有備而戰,處處主動,優勢也越來越大。

最後,如果中國參與的話,可以通過戰術拖延仲裁進程。這樣,中國一來可以有充足的時閒準備材料,二來,如果拖延到阿基諾三世(艾奎諾三世)卸任之後,甚至還可能和新總統達成協議,撤銷仲裁。

南海仲裁,無涉「領土主權」

最近網上又流行,中國央視駐美國政治記者王冠與美國人在《今日俄羅斯》電視節目裏的辯論。他的主要論點是:仲裁庭無法處理「主權」問題。在台灣,一些人聽説太平島是礁不是島,要跑到太平島上「捍衛主權」。兩者都令人感到哭笑不得。

這次仲裁案基本上不牽涉「領土主權」問題(除了低潮高地問題,但這個問題反而沒有成爲焦點)。太平島仍是台灣的,仲裁庭沒有把它判給菲律賓。在國際法上,主權原先是對領土而言,後來被擴展到最多12海里的領海。但在領海外的海域,各國只能享有「主權權利」(Sovereign Rights),而不是「主權」。兩字之差,當中的分別卻至關重要。仲裁庭確實無權處理主權問題,但主權權利,即海洋利益如何分配,正是訂立公約的目的,也自然是在公約規定的範圍内。

與領土主權不同,海洋權益等主權權利並不是單一國家所固有的。長期以來,絕大部分海洋都是人類的共同財產,沿岸國所擁有的海洋權益,只局限在3海里領海内。在海洋中自由航行的權利,則被視爲共有的權利。在某些地區捕魚的傳統,都是非排他性的,這後來被定為「傳統捕魚權」,而不視爲「歷史性權利」。無論大陸架還是專屬經濟區的權益,都是二戰後才出現。因此,大陸架和專屬經濟區的權利都不是各國「先天擁有」的,而是在不太久之前,通過協商被國際社會賦予的。

領土主權一般是獨佔的,明確的,勉強可以説是「祖宗留下的」。但主權權利,即便是公約制定之後,還是不確定的。由於地理上互相衝突,很多國家都無法得到理論上最大的大陸架和專屬經濟區,需要進行海洋劃界。更不用提,外大陸架還需要申報給聯合國有關機構審核。因此,把這些主權權利上升到和領土主權一樣「神聖不可侵犯」,有著原則上的錯誤。

即便領土,也非絕對神聖不可犯

甚至連領土,無論在歷史上還是在現實中,也不是「神聖不可侵犯」的。自古以來各個國家的領土範圍就一直在變動。中國在秦朝之前,長期只限於中原到長江一帶,之後才開始擴張到華南地區。到了清朝,版圖才擴張到鴉片戰爭前的疆域。近代以來,中國的疆域開始縮小,直至今天的狀態。如果領土真的是神聖不可侵犯的,中國就應該繼續聲稱自己疆域的最大領土,而不是和俄羅斯簽訂邊界條約。周邊國家也應該按照它們各自歷史上的最大疆域,向中國主張現在中國國境內的一些領土。推而廣之,全世界的領土都要陷於紛爭之中。這顯然不現實。

網上流傳的普京(普丁)「俄羅斯國土雖大,但沒有一寸是多餘的」只能當作笑料。且不說俄羅斯(蘇聯)歷史上有「出賣」阿拉斯加、割讓南庫頁島和千島群島等先例。就在普京當政期間,如果真是「一寸不能少」,為何在和中國談判時,把實控的黑瞎子島的一半割讓給中國?

中國一直以解放後,已經與14個陸地鄰國中的12個完成了邊界協議為傲。如果雙方沒有在領土上的互相妥協,何以能完成邊界條約?事實上,中國確實在邊界領土問題上作過讓步。

1960年,中緬邊界協議,中國放棄了清末以後被英緬方佔領,但仍然一直主張的「傳統領土」──面積約7萬平方公里的江心坡。中國也放棄了一直實控的南坎(220平方公里)地區,以此換取了片馬等地區(135平方公里)。以實控領土而論,仍然失去85平方公里領土,相當於170個太平島。

比如1962年的中朝邊界協議中,中國便把長白山主峰以南一帶劃給了北韓,失去了230平方公里的領土,相當於460個太平島。即便是1990年代末的中國與中亞國家的劃界協議中,雙方也都放棄了一部分原先堅持的領土,才能最終達成協議。

最重要的是,從1990年代到21世紀初,中俄進行邊界談判,俄國通過「不平等條約」(列寧曾承認這一點,並聲明要廢除不平等條約)所割據的外東北地區,以及沒有明確被割讓的庫頁島(註一),都被承認屬於俄羅斯。

可見,領土其實並非如同某些人所說的那麼神聖。無論對爭議的哪一方來說,都存在可供妥協的空間。特別是一些面積細小而法律地位模糊的領土,通過談判和仲裁確定其歸屬,並不是一件不可接受的事。關鍵是要依據歷史、公義和法理,以及兼顧全局利益。

中國應該實事求是地認識到,南海既是周邊國家共同的財富,也是世界各國共享的財富。中國固然在南海諸島主權和海洋劃界問題上有相當的理由,但其他南海諸國,不但在海洋劃界上擁有相當有力的證據,在主權問題上也並非全無理由。筆者前文《南海爭議,北京說詞的誤區》簡明論證了這個觀點;「抱朴仙人」在2005年寫的廣爲流傳的《中國的海洋權益爭端漫談》也可參考。我在此引用其中一段:

「釣魚島問題的實質是「保」。主權是明確的,就是屬於我們。……南沙問題的實質是「爭」。法律上確實有問題,但先下手為強,爭得多少是多少,為此殺人放火則沒必要。」

所以,堅持南海「一點都不能少」的人,應該重新思考一下。如果堅持南海上,「一點都不能少」,那麽面對被外東北領土,爲何不說「一片都不能少」?

大國毋須遵守國際仲裁?

在抹黑仲裁庭的同時,中國媒體又祭出近年流行的「比爛」大法,列舉出「大國不需要遵守國際仲裁」的例子。這些例子不都恰當。

首先是指責日本捕鯨案。其實,那是2014年針對日本在南極海域「科研捕鯨計劃」的裁決。為保護動物,國際上禁止商業捕鯨,但仍允許科研捕鯨。這其實是給有捕鯨傳統的國家(日本、挪威等)一個彈性空間。所謂捕鯨計劃,是指日本要捕鯨,就要先列明每年要捕多少頭,合理解釋有什麽科研的用途。裁決指出,按照日本現在的計劃,日本捕鯨太多,超出了科研的要求,故要求的是日本停止「現在的捕鯨計劃」。

裁決並不是傳媒所說的,要求日本以後不能捕鯨,而是不能沿用現行的計劃捕鯨。日本當時立即停止了捕鯨行動,並在2015年推出新計劃,計劃捕鯨數量降至原先的三分之一。我希望日本能完全停止捕鯨;但中國媒體以此為由指責日本不遵守裁決,卻難以成立。

尼加拉瓜和美國的案子最常被提及。美國沒有服從國際法庭的裁決,並多次使用安理會否決權阻止案件執行,這確實是讓美國聲譽受損的污點,但也值得放在當時美蘇「冷戰中的熱戰」的大背景下衡量。蘇聯當時支持的尼加拉瓜反政府武裝組織,推翻了美國支持的舊政府,此舉本身就是「非法」的;新政府也武裝支持鄰國薩爾瓦多的反政府武裝。美國對尼加拉瓜的干涉是當時國際社會的常態(美國認爲行使集體自衛權)。

正如當年聯合國決議認定中國侵略南韓,中國絕不認同是公平;美國對該案裁決也不服。而且,從程序上說,美國其實只要一開始拒絕,就可以直接阻止案件進入程序(國際法庭要求雙方都同意才可提起,與這次仲裁案不同),但美國還是參與了管轄權階段的程序。這種姿態,也多少為美國帶來同情,而最終雙方還是就此案協商和解。

至於中國媒體舉出了俄羅斯2013年在經濟專屬區逮捕「綠色和平」組織成員,不遵守國際法庭裁決的例子,這倒是毫無疑義。但在這個案件中,俄羅斯儘管口頭聲稱不服從判決,但不久卻以特赦名義釋放這些成員,並沒有按照原定罪名起訴,算是變相地遵守判決。

其實即便當年替尼加拉瓜打官司的律師也認爲,美國那次不遵守裁決,只是極個別的例子。實際上,無論法國、英國或美國,都曾在領土或海洋爭議中敗訴(法國輸掉了海峽群島,美國輸掉了帕爾馬斯島,英國輸掉了北海漁權),卻選擇遵守決議。這些例子都肯定大國也需遵守國際仲裁的意義。中國當前的作法,無視這些先例,只是把自己往低標準看齊。

不參與仲裁的誤區

爲什麽中國不肯在國際機構(國際法庭或仲裁庭)上解決領土問題呢?常見的解釋就是:「領土怎麽能給別人裁決?」又或進一步認爲,國際仲裁「一定」會對自己不利。這其實是一種受害者心態作祟。

領土被裁決的例子多不勝數,上面列舉的美英法等大國都曾試過。其實早在民國時期,中國就有接受外國仲裁的經歷,而其決議都有利於中國。這裡舉兩個例子。

第一個是英印政府與中國的緬甸分界問題。從清末開始,英國與中國就中緬之間的漫長邊界展開談判和勘界。在晚清和民國初期,中國都只是單獨和英國進行談判和勘界,導致幾乎所有具爭議的地區都劃歸英國。直到20世紀30年代,民國政府覺得這樣不是辦法,於是在國際聯盟的主持下,派出一個瑞士人 F. Iselin 作爲中立委員,和中英雙方代表一起勘探雲南和緬甸南段的邊界,並擁有最後裁決權。正是因為這位中立委員的公正仲裁,使得大片中國要求的土地最後劃歸中國(當然也有一些中國要求的土地被劃歸英方)。相比之前談判過程中全面失利的局面,已有本質性的改觀了。

第二個例子,是日本當年支持溥儀在東北建立滿洲國,中國政府向國際聯盟提出申訴。國際聯盟派出調查團,頂住了日本的壓力,作出了:「如果沒有日本軍隊的駐紮和日本官員的活動,滿洲國是不可能成立的,它沒有得到當地普通中國人的支持」、「(滿洲國)不能被認為是出於真正的和自發的獨立運動的產物」的正確結論。儘管限於國際聯盟的執行力太弱,這個結論並未取得實質效力,但裁決在道義、法律和輿論層面,都大大有利於中國。

可見,中國早就有主動要求和接受國際仲裁的例子。在這些例子中,中國都是弱小的一方,而對手不但遠為強大,而且都更能把握國際法(尤其是英國)。但是,中國在這兩個例子中都得到了有利仲裁。

更為可嘆的是,第二個例子明明是結果有利中國,卻常常被作爲反例,認爲仲裁「沒用」,進而否定參與仲裁。論證者混淆了「不公正」和「沒用」之間的區別。如果以往的仲裁確實是不公正,那麽當然可以引以爲戒,但明明是公正的結果,只不過為當時「強權當道」的國際現實而未能被執行,又怎麽能作爲否定仲裁本身的理由呢?

顯然,要否定的,不是「李頓報告」,而是當時的日本帝國不遵守國際規則。諷刺的是,中國現在有不少人咆哮煽動中國,去扮演類似當年日本的角色。

結論

中國有「中國夢」的抱負,有成爲世界性大國的志向,有要參與全球治理的願望,這就需要掌握國際話語權。掌握話語權的第一步,就是要學習和運用國際語言、遵守國際規則,而國際法就是其中最重要的部分。中國不是國際秩序的受害者,而是受益者。這就是中國爲什麽反復強調,「中國並沒有另起爐灶,沒有另搞一套,而是努力在現有國際秩序和體系中發揮更多作用」的原因。這要求中國「不能選擇性地遵守國際規則,而要全面地遵守國際規則」。

正確理解公約,符合中國發展成為海洋強國的長遠利益,而且中國也正通過實踐公約推進自己的國際利益。從這個角度看仲裁案,當有另外的結論。我認為,中國在短期內仍然會堅持「四不」的立場,但假以時日,也會以「自己的方式」順應國際社會的要求。

(黎蝸藤,旅美歷史學者,哲學博士,近年專注東海與南海史、國際法與東亞國際關係)

註一:庫頁島一向被認爲在19世紀中期被割讓給俄國,但筆者研究卻提出異議。

中國大陸 菲律賓 南海爭議

2017 年 7 月,端傳媒啟動了對深度內容付費的會員機制。在此之前刊發的深度原創報導,都會免費開放,歡迎轉發,也期待你付費支持我們

如果你喜歡,就分享給更多人吧