南海爭議 觀點

林垚:太平島,何以被判為岩礁?

仲裁庭關於太平島的判決是否確實不公?只有充分理解仲裁書的法理依據和背後的思路,方能進一步評估判決的合理性,及其在國際海洋法實踐中的意義,以及其對未來的影響。


太平島。
太平島。攝:SAM YEH / AFP

7月12日,海牙常設仲裁法院(Permanent Court of Arbitration, PCA)轄下負責受理「菲律賓訴中國」一案的五人仲裁庭,對該案涉及的中菲南海之爭作出一致裁決。仲裁庭同意了菲方提出的絕大多數訴求,包括否定中國對「九段線」以內水域所主張的「歷史性權利」,對南海若干地貌性質,做出基本符合菲方意見的判定(參見附表),以及批評中國政府近年來在南海騷擾別國漁民、破壞生態環境、加劇各方衝突等行為。

中國政府對於整件仲裁案,早已表態「不接受、不參與、不承認、不執行」。仲裁結果出爐後,中國大陸毫不意外地群情激憤,網絡輿論甚至將由1899年《海牙公約》設立的常設仲裁法院貶成「山寨機構」、「草台班子」。

不過最有意思的是,仲裁庭關於太平島的判決,竟然難得地讓台海兩岸當局以及台灣藍綠兩黨,站到了同一條陣線上。仲裁書出爐後,台灣前總統馬英九和現任總統蔡英文先後表態,反對仲裁庭侵犯中華民國的海域權利、不接受台軍駐守的太平島被「降格」為岩礁,與大陸方面的立場若合符節。

與此同時,太平島判決也是整份仲裁書中,可能存在較大法理爭議的部分。比如耶魯大學法學院教授葛維寶(Paul Gewirtz)此前撰文預測仲裁結果時,曾認為在太平島問題上菲方最有可能敗訴。結案後,新加坡國立大學法學院的王江雨教授在新浪微博抗議仲裁結論,也是把重點放在太平島,認為「裁定太平島不是島,表明這是一個實體上相當不公正的裁決」。

仲裁庭關於太平島的判決是否不公?在對此驟下斷言前,我們首先要了解太平島何以成為本次仲裁的爭議焦點,以及仲裁庭將太平島判為岩礁的具體理由為何。只有充分理解仲裁書的法理依據和背後思路,方能進一步評估判決的合理性,以及其在國際海洋法實踐中的意義,與對未來的影響。

完全資格島嶼、岩礁、低潮高地

要理解太平島在這場仲裁中的焦點地位,得從《聯合國海洋法公約》的島嶼制度說起。

根據公約第 121 條規定,島嶼(islands)是「四面環水並在高潮時高於水面的自然形成的陸地區域」。島嶼又分為兩類:凡能維持人類居住以及島嶼自身經濟生活者——也就是本次仲裁書中所說的「完全資格島嶼」(fully entitled islands)——均可用於聲索領土主權、12 海里領海、24 海里毗連區、200 海里專屬經濟區以及大陸架;相反,那些「不能維持人類居住或其本身的經濟生活」的島嶼,則被公約定義為「岩礁」(rocks),只能用於聲索領土主權、12海里領海和24海里毗連區,但不能用於聲索 200 海里專屬經濟區或大陸架。

換句話說,「島嶼」和「岩礁」並非互相排斥的概念;「岩礁」是「島嶼」中的一類。本次仲裁庭將太平島、黃岩島等南海島嶼判定為岩礁,並非將它們排除在「島嶼」的範疇外,而是認為它們不屬於「完全資格島嶼」,只能用於聲索領土主權、領海和毗連區,但不能用於聲索專屬經濟區或大陸架。馬英九在臉書上用「太平島是礁不是島」來概括仲裁結論,並不確切。

除了島嶼之外,公約第 13 條還給出了「低潮高地」(low-tide elevation)的定義。與島嶼不同,低潮高地在漲潮時沒入水中,只在落潮時才露出水面。低潮高地同樣分為兩類:倘若某低潮高地與某大陸或島嶼的距離,不超過後者的領海寬度,則該低潮高地可以被作為測算後者領海寬度的基線,使該大陸或島嶼的領海更向外延伸;相反,倘若某低潮高地位於所有大陸或島嶼的領海範圍外,則該高地沒有自己的領海。

以本次判決為例。仲裁庭認為:東門礁(低潮高地)位於西門礁與景宏島的領海範圍內,南薰礁下礁(低潮高地)位於南薰礁上礁與鴻庥島的領海範圍內,渚碧礁(低潮高地)位於鐵線礁或者中業島的領海範圍內,因此分別可以作為測算相應島嶼領海寬度的基線;相反,美濟礁與仁愛礁(均為低潮高地)不在任何大陸或島嶼的領海範圍內,因此無法用於聲索領海。

需要說明的是,公約所定義的島嶼和低潮高地,都是依據其自然形成的陸地區域、而非人工填造的結果來判定。近年來中國通過填海造島,已將永暑礁、渚碧礁、美濟礁擴建為南海面積前三的島嶼,但仲裁庭仍將永暑礁判定為岩礁而非完全資格島嶼,同時將渚碧礁與美濟礁判定為低潮高地而非島嶼,依據的便是三處的自然地貌而非人工地貌。

資料來源:作者整理。
資料來源:作者整理。圖:端傳媒設計部

中國的「鐵三角」與太平島的地位

在中國近年的南海戰略部署中,永暑礁、渚碧礁、美濟礁三者居於核心地位。這三處目前均由中國實際佔領,且水下礁盤面積龐大,具有吹填成容量可觀的人工島嶼的潛力;與此同時,由它們構成的「鐵三角」,恰好控扼着南海的主要航道,一旦在人工島嶼上建成軍事基地,將對周邊國家帶來近在眼前的威懾。事實上,中國自 2014 年開始的大規模吹沙填海,已經將這三處變成了南海面積前三、建有機場並已投入使用的島嶼,且目前面積仍在進一步擴大中。

菲律賓面對這種潛在威懾,對渚碧礁與美濟礁採取了礁釜底抽薪的辦法。從管轄權上說,儘管仲裁庭無權干預實質性的主權爭端,或海洋權益區域劃界爭端(比如究竟哪個國家對渚碧礁與美濟礁擁有主權),但可以對海洋地貌的性質及其附屬權益加以判定(比如渚碧礁與美濟礁究竟是否「有資格」用於聲索主權)。菲方的訴求之一,正是將二者判定為不在任何周邊島嶼領海範圍內的「低潮高地」,這樣一來,二者將不再具有用於聲索主權或領海的資格,任何國家均不得主張其為本國領土或領海的一部分。

仲裁庭將兩者判為低潮高地,但在渚碧礁問題上,菲方仍然遭到了一點小挫折。菲方認為渚碧礁與最近的島嶼中業島相距超過12海里,因此無法擁有自身的領海。但仲裁庭發現,渚碧礁與中業島西面不遠處鐵線礁的距離,恰好在12海里以內。如果鐵線礁是岩礁,則渚碧礁附屬於鐵線礁的領海;如果鐵線礁是低潮高地,則其拓寬了中業島的領海,從而間接地將渚碧礁納入中業島的領海範圍之內。儘管中業島目前由菲律賓實際佔領、鐵線礁是無人佔領區,但只要主權爭端尚未解決,爭端各方(中國、台灣、菲律賓、越南)就可以繼續對渚碧礁提出聲索。

美濟礁(低潮高地)與此相反,不但不在任何周邊島嶼的領海範圍內、無法用於聲索主權或領海,而且由於其與菲律賓本土的距離只有125.4海里(永暑礁與渚碧礁距菲律賓本土分別為254.2海里與231.9海里),小於200海里專屬經濟區的最大範圍,因此菲方還提出了更進一步訴求,希望確認美濟礁(以及距離菲律賓本土更近、由菲方實際佔領的仁愛礁)為菲律賓專屬經濟區的一部分。倘若如此,則中國在美濟礁上的任何活動,便都直接侵犯菲律賓的海洋權益。

要實現這個訴求,需要滿足兩方面條件。一是否定中國對「九段線」內海域所主張的歷史性權利,使其不構成對菲律賓專屬經濟區劃界的爭議。二是判定美濟礁與仁愛礁周邊200海里範圍內,不存在能夠用來聲索專屬經濟區的完全資格島嶼,以免後者擠佔菲律賓本土所能聲索的專屬經濟區。在仲裁結果出爐前,觀察家們一般預測:仲裁庭會同意前一方面條件,後一方面條件成立與否,才是本案看點所在。

鑑於南沙群島各島嶼與美濟礁的距離均少於200海里,後一方面條件實際上相當於主張南沙群島各島嶼均為岩礁、而非完全資格島嶼。同時,由於太平島是南沙群島中自然面積最大、人類生存條件最優越(存在淡水水源、可以養雞種菜、台灣自1950年代末起一直駐軍、建有醫院和郵局、目前在島者超過兩百人)的島嶼,因此在判定南沙群島島嶼地位時,具有標杆性的意義。倘若太平島被判定為完全資格島嶼,菲方的訴求便無從成立;反之,倘若太平島被判定為岩礁,那麼南沙群島的其他島嶼肯定也會被判為岩礁,菲方訴求也就得到滿足。

確實,對太平島的分析也是仲裁書關於南沙群島的章節中,花費筆墨最多的部分。其餘主要島嶼如中業島、西月島、南威島、南子島、北子島等,佔用的篇幅便寥寥無幾。至於安波沙洲、費信島、南鑰島、鴻庥島、馬歡島、敦謙沙洲、景宏島、彈丸礁等更小的島嶼,仲裁庭甚至認為毫無必要一一列出相應證據,只將這些地名一筆帶過即可。

「能夠維持人類居住」與「島嶼本身的經濟生活」

根據《聯合國海洋法公約》,完全資格島嶼與岩礁的區別,在於前者能夠「維持人類居住」(sustain human habitation)以及島嶼「本身的經濟生活」(economic life of their own),而後者卻不能。但是對於何謂「維持人類居住」、何謂「維持島嶼本身的經濟生活」,公約本身並沒有給出進一步的解釋或判別標準。而且對於這個問題,迄今為止,國際海洋法仲裁實踐中並沒有什麼很好的先例可循。

因此本案仲裁庭所面臨的,並不僅僅是太平島或南沙群島本身的歸類,或者中菲兩國之間的明爭暗鬥;而是為公約的島嶼制度給出一種合理的闡釋模式,為完全資格島嶼與岩礁的區分提出一套恰當的判別標準,為未來國際海洋法爭端的解決樹立先例與典範。這是一個重大而棘手的任務。

仲裁庭最終提出的,是一套相對嚴格的標準。

首先,在仲裁庭看來,自從公約提出「專屬經濟區」的概念以來,海洋爭端中的國家,為了聲索更大範圍的專屬經濟區,紛紛派兵進駐一些原本人跡罕至的島嶼甚至低潮高地,填海擴島,改造地貌;同時也可能有一些國家反其道而行之,設法破壞競爭對手旗下島嶼的居住或經濟條件,以削弱其對專屬經濟區的聲索權。這類惡性競爭,導致了對海洋生態的嚴重破壞,絕非公約本意。

為了遏制這類行為,在判定一個島嶼是否能「維持人類居住或其本身的經濟生活」時,應該偏重歷史性證據──也就是在專屬經濟區概念興起之前,或者至少是在各方出於聲索專屬經濟區考慮,而對島嶼大規模人工改造前,島嶼實際的居住與經濟狀況,及其維持這種狀況的「自然能力」(natural capacity)。

其次,仲裁庭認為,並不是說只要曾經或者目前有人在某個島嶼上居住,就意味着這個島嶼能夠「維持人類居住」;相反,只有當「島嶼由一個以其為家、能夠在此紮根者的穩定社群所居住」(227頁542段)時,這個條件才得到滿足。畢竟,設立專屬經濟區的意義,至少在仲裁庭看來,本來就在於為這類社群所在人口(包括季節性定居的海島原住民人口)提供資源與利益上的保障。

最後,仲裁庭同樣對「維持島嶼自身的經濟生活」做出了嚴格的規定:所謂「島嶼自身」的經濟生活,必須「圍繞該島嶼本身展開、而不是完全集中在周邊領海的水域或海底」,同時不能「完全依賴於外來資源、或者是僅僅將該島嶼用作與在地人口無關的資源開發活動的對象」(228頁543段)。

仲裁庭對太平島的判斷

依照這套標準,去考察包括太平島在內的南沙群島,會得出怎樣的結論?仲裁庭從淡水、植被、土壤農業潛力等方面的歷史性證據入手考察,承認在南沙群島中,太平島可算具有一定的「自然能力」──儘管其在完全自然條件下,能夠養活的人口數量極為有限。真正的問題,出在這些人口的性質上。

比如仲裁庭認為,儘管歷史上南沙群島經常有漁民出沒,但他們只是將其作為出海途中的臨時落腳點或漁業操作點,在島上短暫逗留休憩,從未留下定居(包括季節性的定居)紀錄,遑論形成穩定的在地社群。換句話說,南海上不乏「來自海南的漁民」、「來自占城的漁民」或者「來自馬尼拉的漁民」,卻不曾有過「來自太平島的漁民」或「來自中業島的漁民」。

類似地,儘管20世紀初,日本曾經派遣台灣勞工到太平島與南子島上採集海鳥糞、捕捉海龜,但仲裁庭同樣不認為,這意味着兩個島達到了「維持人類居住」的標準——因為勞工雖在島上生活過幾年,但並未形成穩定的定居群體,而是一心盼望早日返回台灣老家。勞務結束後,他們也確實全部撤離,可見其本質上仍然是臨時性的居停。

與此同時,南沙群島的各國駐軍,以及近年來因南海爭議,各方鼓動前往「定居」的平民,也被仲裁庭排除在考慮範圍之外。這一方面是因為各島駐軍(比如駐紮太平島的台軍)至少在過去很長一段時間內,都嚴重依賴於來自本土的後勤補給,無法僅靠島嶼自身資源滿足定居需求;另一方面,是因為這類島嶼人口(包括目前太平島上的200多軍民)並非自然或自願形成(比如駐防官兵一旦調動或退役便將離島而去),純屬主權或海權爭端背景下官方操縱的結果,因此不構成島嶼自身能夠「維持人類居住」的有效證據。

至於島嶼自身的經濟生活,則與島嶼的居住狀況密切相關:如果島嶼上不存在「以其為家、能夠在此紮根者的穩定社群」這一意義上的「在地人口」,自然不可能存在「與在地人口有關的資源開發活動」。這樣一來,歷史上海南漁民到太平島打漁、日本派遣台灣勞力到太平島採集海鳥糞等等,顯然算不上太平島「自身的經濟生活」。類似地,既然在仲裁庭眼中,純粹基於聲索海權需要而派駐島嶼的官兵,同樣算不得這種意義上的島嶼社群,那麼無論他們能夠(依賴母國之前長期的後勤供給)在島嶼上開展怎樣的經濟生活,都與島嶼屬性的判斷無關了。

仲裁理路與對中國的教訓

仲裁庭對太平島的判決結論,乍看起來有悖常理——畢竟目前太平島上既有淡水與植蔬,又有數量不小的人口以及醫院、郵局等配套後勤設施,與一般人想像中那些荒蕪嶙峋、一望便知「不能維持人類居住」的「岩礁」相去甚遠。但是這並不意味着仲裁庭的判決毫無章法可循,或者存心偏袒一方。

仲裁庭提出的判別標準,背後有清晰理路,即力圖確保「完全資格島嶼」及其所屬的「專屬經濟區」這些概念,能夠真正惠及相關島嶼的在地人口,同時促進海洋資源的有序開發和利用,而不是淪為國與國之間爭鬥操弄的工具,或者反而加劇對海洋環境與生態的破壞。正是出於這種考量,仲裁庭將派遣勞工或駐軍視為臨時逗留者,而非穩定的在地社群。

當然,仲裁庭也承認,臨時逗留者也有可能發展成真正的在地社群。比如派遣勞工出於種種原因滯留海島多年;或者一開始由官方動員移居海島的軍民,在當地成家立業。若經一兩代人下來,這些人的後代可能確實紮根不走了,就應當被算作島嶼本身的在地人口。但是在這種情況發生之前,勞務或駐防時間的長短,並不能改變從事這些活動者的臨時逗留性質。

這套判別標準是否過於嚴苛,見仁見智。不過如果能夠成為未來國際海洋法實踐的先例,或將有助於緩解各國爭奪海洋,以及改造重要海洋地貌的衝動,遏制由此造成的惡性競爭與衝突升級,促進對海洋生態的保護與海洋資源開發上的協商合作。

即便對中國而言,這套判別標準也未必全然是壞事一樁。

比如在中、日、韓等國關於西太平洋海域的爭議中,日本主張其實際佔領的沖鳥礁(沖之鳥島)為擁有專屬經濟區的完全資格島嶼,而爭議其他各方均認為該處至多是岩礁。倘若沿用本次仲裁庭所提出的判別標準,那麼毫無疑問沖鳥礁絕不屬於完全資格島嶼,中國在這片海域的權益便得到了伸張。

回到太平島的具體個案,即便按照仲裁庭提出的嚴格標準,似乎也仍然處在分界點附近的模糊地帶,並非全無辯解的餘地。然而中國拒絕參與仲裁,意味着放棄了運用應訴材料與庭辯的機會,對五位仲裁員進行說服、影響其對相關因素法理效力的權衡。另一方面,儘管台灣當局曾經邀請本案仲裁員赴太平島實地考察,但是一來仲裁庭在制定判決標準時,出於前述種種原因,更偏重歷史性證據而非當下的島嶼狀況;二來據仲裁書中透露(55頁,142段),中國駐荷蘭大使曾致信各位仲裁員,強烈反對其到南海實地考察,因此仲裁團拒絕台方的邀請。

倘若中方應訴,或者仲裁團赴約,未必沒有改變具體判定結果的可能;但是對於模糊地帶的判斷,無論最終傾向哪一邊,只要保持前後一致,都很難指責其是「實體上相當不公正的裁決」。

歸根到底,中方此次的敗訴,與其長久以來漠視甚至敵視國際法的態度密不可分。誠然,國際關係中,迄今仍然存在很大一部分「叢林法則」的元素,國際法也常因缺乏有效執行機制,而陷入無人遵守或者被選擇性實施的尷尬境地。中國的集體記憶,更是對近百年前「公理戰勝」的屈辱歷史心有餘悸。但是不得不承認,如果沒有國際法,國際秩序將比現狀糟糕得多。

同時,對中國這樣一個大國來說,靠炫耀武力來震懾周邊國家,確實是非常誘人的做法;但是「兵強則滅,木強則折」,在現代國際關係中,只靠武力支撐、缺乏道義維繫的大國地位,恐怕難以持久。中國應積極看待和參與國際法實踐,學會用其維護本國的正當權益,且能共情地理解其餘國家的合理訴求,在國際法框架下尋求合作解決之道──既對中國有好處,也對世界有好處。

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