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尹子軒:英國深陷憲政危機,蘇格蘭獨立返歐前程艱險

蘇格蘭顯得信心滿滿,但是實際上的處境,不比怒海孤舟的英格蘭好上太多。


歐盟旗幟和聖安德魯十字旗。
歐盟旗幟和蘇格蘭的聖安德魯十字旗。攝:Jeff J Mitchell/GETTY

這次的脫歐公投結果,不單嚴重分裂了保守黨以及工黨,並導致了現今西敏寺內的亂局,更無意中,驅使了蘇格蘭再一次謀求獨立。

比起上次獨立公投,此前以「維持歐盟成員國資格,保持向歐盟經濟出口」作爲招徠的反蘇獨運動,固然失去立場;但是在蘇格蘭獨立黨面前,仍佇立著聯合王國憲政、歐盟本身規章等的障礙。這些障礙,也依然將對蘇獨運動構成極大風險。

而一旦在兩年之内,第二次蘇獨公投再次失敗,比照魁北克省兩次公投失敗後獨立派的完全潰退,蘇格蘭獨立黨政府有機會倒臺。同時,在權力下放政策(devolution)下獲得一定自治權的蘇格蘭以及北愛議會,和倫敦西敏寺之間的衝突勢必更爲激烈,甚至可能往更無可挽救的方向發展。

即便是獨立成功,比照此前蘇獨公投提過的法律程序,蘇格蘭亦未必能夠在頃刻重返歐盟──届時,不論是蘇格蘭民族主義者、聯合王國,還是沉默的蘇格蘭人,都將會是彷徨的輸家。在脫歐後的亂象中,蘇格蘭民族黨黨魁以及蘇格蘭首席大臣司徒瑾(Nicola Sturgeon, 台譯史特金)雖有公投的民意背書,顯得信心滿滿;但是蘇格蘭的處境,實際上不比怒海孤舟的英格蘭好上太多。

聯合王國憲政危機

日前脫歐公投結果最直接的影響,是給予了蘇格蘭再次舉行獨立公投的動機;恐怕是大部分作為單一議題選民的脫歐派所始料不及的。雖然公投總票數以 52% 對 48% 支持脫離歐盟,但是在「聯合」王國內的比數,卻存在地域上的分歧;蘇格蘭以及北愛爾蘭民眾均以大比數決議留歐,唯有英格蘭以及威爾斯傾向脫歐。

從國際法上來說,雖然聯合王國憲法極具彈性,但是只有聯合王國本身,是擁有「主權國」身份的政體。不管是蘇格蘭要求加入歐盟,或者北愛爾蘭想透過和愛爾蘭合并留在歐盟,法律上他們都必須先獨立,各自獲得主權國家身份。反之,一旦聯合王國決定啟動里斯本條約第五十條脫離歐盟,蘇格蘭以及北愛爾蘭將無可避免的 「被脫歐」。

歐盟平衡蘇格蘭和聯合王國之間關係的法律根據,係由1998年的《蘇格蘭法案》(Scotland Act)框架所定義。法案中29章列明:「任何蘇格蘭國會法案,只要又任何內容牴觸任何歐盟公約規範的權利或歐盟法律,都無法通過成為法律」。

然而,一旦英國國會表決廢除1972年實行的歐洲社區法案,建基於英國作為歐盟成員國身份的《蘇格蘭法案》,便將缺少關鍵的政治與法律基礎。英國國會届時不但將必須重新制憲,提供蘇格蘭權力下放政策的法律框架;政治上,亦需要顧及缺少歐盟法這個仲裁及緩衝平台後,蘇格蘭議會和西敏寺之間可能的衝突。

更改憲法,在任何國家都會帶來根本性且巨大的政治後果。蘇格蘭在法律上,並無權力阻止聯合王國脫歐;其亦必須獲得英國國會批准,才可以再次舉行獨立公投。一旦蘇格蘭決定向西敏寺要求授予程序權力舉行公投,而倫敦方面決定不授權,又不重新審視現有的權力下放體系,聯合王國將因爲憲法詮釋上的真空,承受空前龐大的政治壓力。

最壞的結果,莫過於英國國會「合法地」決定強行啟動里斯本條約第五十條,無視蘇格蘭和北愛爾蘭的獨立呼聲脫歐。憲政危機的升級,不但會讓英國和歐盟討價還價的實力大爲消弱,英國的下一任領導人亦將需要在和歐盟談判中,顧及和蘇格蘭,北愛爾蘭,以及愛爾蘭之間必定漫長而困難的憲法框架重構過程。

届時聯合王國的領導階層,將承擔巨大而空前的壓力──- 恐怕也是現在脫歐派政客雖然贏得了公投,卻陸續離場的主因。

蘇格蘭對歐的經濟棋局

固然,法律上的阻隔,從來不能絕對阻絕有民意支持的政治力量;而觀乎公投之後工黨以及保守黨的狼狽,司徒瑾則可能是全西敏寺屈指可數胸有成竹的政客。但是她的信心,有多少是來自脫歐公投中留歐民意的一鼓作氣?又有多少是源自,對於蘇格蘭獨立後前景的嚴謹分析?

獨立公投如果成功,蘇格蘭和歐盟談判首當其衝的,定必是經濟上的協作。

誠然,歐盟全體成員國有可能一致接受,根據里斯本條約第四十八條規範,在英國國會(假設它就範容許蘇格蘭獨立,並且不以此要脅歐盟為英國脫歐討價還價)提案下,讓蘇格蘭加入歐盟成為一個 “internal expansion” 的案例。但是如此一來,蘇格蘭將無法沿用聯合王國之前獲取的 “opt-out" (除外)協議;換言之,之前聯合王國在歐盟內享有不用歐羅(歐元)以及不加入申根公約的特權,將無法轉移到新生的蘇格蘭上。

當然,蘇格蘭將得以保留歐盟的共通農業政策(Common Agricultural Policy)以及地區融和政策(Regional policy and cohesion fund)對蘇格蘭農業以及經濟上的補助,而且,蘇格蘭亦將留在歐盟單一市場。蘇格蘭面對北海油田逐漸枯歇,其經濟上,高度仰賴其作爲歐盟其主要的漁農產品以及飲食品出口國。歐盟單一市場對於蘇格蘭的經濟價值,只會隨時間上升。

2015年,全年蘇格蘭對歐盟(不含聯合王國)非能源出口,達到一百一十億英鎊,占蘇格蘭總出口的兩成。但是,同時間蘇格蘭對聯合王國出口達四百五十億英鎊,占總出口的六成。就算歐盟根據里斯本條約第四十八條,同意蘇格蘭入歐,蘇格蘭和英格蘭的貿易狀況,亦受制於歐盟和英國之間的貿易協議;而歐盟會否就這一方面鬆口,筆者亦不甚樂觀。從歐盟角度來說,再接納一個不穩定經濟體進入歐元區,亦是一大顧慮。

蘇格蘭這次的兵行險著,某程度亦反映了脫歐公投的最大支持者,是一群以英格蘭政經利益爲中心的保守黨機會主義者。聯合王國原本完全可以避開這次脫歐造成的政制危機,但是首相的寶座似乎蒙蔽了 Boris Johnson 以及 Michael Gove 等脫歐派政客,對聯合王國應有的負擔了。

看見目前脫歐引起的巨浪,現在脫歐派政客紛紛「跳船」辭任公職,在野的工黨又居然陷入比保守黨更嚴重的内鬥之中,放觀整個英國國會,竟已找不到一個足以勝任國民信任的領袖,願意去承擔爲此次公投善後的責任──這或許是這次公投脫歐,對於英國政壇比聯合王國分崩離析,更直接的後果。

(尹子軒,The Glocal 副總編輯,倫敦政經學院歐盟政治碩士)

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