评论｜尹子轩：英国深陷宪政危机，苏格兰独立返欧前程艰险

这次的脱欧公投结果，不单严重分裂了保守党以及工党，并导致了现今西敏寺内的乱局，更无意中，驱使了苏格兰再一次谋求独立。

比起上次独立公投，此前以“维持欧盟成员国资格，保持向欧盟经济出口”作为招徕的反苏独运动，固然失去立场；但是在苏格兰独立党面前，仍伫立著联合王国宪政、欧盟本身规章等的障碍。这些障碍，也依然将对苏独运动构成极大风险。

而一旦在两年之内，第二次苏独公投再次失败，比照魁北克省两次公投失败后独立派的完全溃退，苏格兰独立党政府有机会倒台。同时，在权力下放政策（devolution）下获得一定自治权的苏格兰以及北爱议会，和伦敦西敏寺之间的冲突势必更为激烈，甚至可能往更无可挽救的方向发展。

即便是独立成功，比照此前苏独公投提过的法律程序，苏格兰亦未必能够在顷刻重返欧盟──届时，不论是苏格兰民族主义者、联合王国，还是沉默的苏格兰人，都将会是彷徨的输家。在脱欧后的乱象中，苏格兰民族党党魁以及苏格兰首席大臣司徒瑾（Nicola Sturgeon, 台译史特金）虽有公投的民意背书，显得信心满满；但是苏格兰的处境，实际上不比怒海孤舟的英格兰好上太多。

联合王国宪政危机

日前脱欧公投结果最直接的影响，是给予了苏格兰再次举行独立公投的动机；恐怕是大部分作为单一议题选民的脱欧派所始料不及的。虽然公投总票数以 52% 对 48% 支持脱离欧盟，但是在“联合”王国内的比数，却存在地域上的分歧；苏格兰以及北爱尔兰民众均以大比数决议留欧，唯有英格兰以及威尔斯倾向脱欧。

从国际法上来说，虽然联合王国宪法极具弹性，但是只有联合王国本身，是拥有“主权国”身份的政体。不管是苏格兰要求加入欧盟，或者北爱尔兰想透过和爱尔兰合并留在欧盟，法律上他们都必须先独立，各自获得主权国家身份。反之，一旦联合王国决定启动里斯本条约第五十条脱离欧盟，苏格兰以及北爱尔兰将无可避免的 “被脱欧”。

欧盟平衡苏格兰和联合王国之间关系的法律根据，系由1998年的《苏格兰法案》（Scotland Act）框架所定义。法案中29章列明：“任何苏格兰国会法案，只要又任何内容抵触任何欧盟公约规范的权利或欧盟法律，都无法通过成为法律”。

然而，一旦英国国会表决废除1972年实行的欧洲社区法案，建基于英国作为欧盟成员国身份的《苏格兰法案》，便将缺少关键的政治与法律基础。英国国会届时不但将必须重新制宪，提供苏格兰权力下放政策的法律框架；政治上，亦需要顾及缺少欧盟法这个仲裁及缓冲平台后，苏格兰议会和西敏寺之间可能的冲突。

更改宪法，在任何国家都会带来根本性且巨大的政治后果。苏格兰在法律上，并无权力阻止联合王国脱欧；其亦必须获得英国国会批准，才可以再次举行独立公投。一旦苏格兰决定向西敏寺要求授予程序权力举行公投，而伦敦方面决定不授权，又不重新审视现有的权力下放体系，联合王国将因为宪法诠释上的真空，承受空前庞大的政治压力。

最坏的结果，莫过于英国国会“合法地”决定强行启动里斯本条约第五十条，无视苏格兰和北爱尔兰的独立呼声脱欧。宪政危机的升级，不但会让英国和欧盟讨价还价的实力大为消弱，英国的下一任领导人亦将需要在和欧盟谈判中，顾及和苏格兰，北爱尔兰，以及爱尔兰之间必定漫长而困难的宪法框架重构过程。

届时联合王国的领导阶层，将承担巨大而空前的压力──- 恐怕也是现在脱欧派政客虽然赢得了公投，却陆续离场的主因。

苏格兰对欧的经济棋局

固然，法律上的阻隔，从来不能绝对阻绝有民意支持的政治力量；而观乎公投之后工党以及保守党的狼狈，司徒瑾则可能是全西敏寺屈指可数胸有成竹的政客。但是她的信心，有多少是来自脱欧公投中留欧民意的一鼓作气？又有多少是源自，对于苏格兰独立后前景的严谨分析？

独立公投如果成功，苏格兰和欧盟谈判首当其冲的，定必是经济上的协作。

诚然，欧盟全体成员国有可能一致接受，根据里斯本条约第四十八条规范，在英国国会（假设它就范容许苏格兰独立，并且不以此要胁欧盟为英国脱欧讨价还价）提案下，让苏格兰加入欧盟成为一个 “internal expansion” 的案例。但是如此一来，苏格兰将无法沿用联合王国之前获取的 “opt-out" （除外）协议；换言之，之前联合王国在欧盟内享有不用欧罗（欧元）以及不加入申根公约的特权，将无法转移到新生的苏格兰上。

当然，苏格兰将得以保留欧盟的共通农业政策（Common Agricultural Policy）以及地区融和政策（Regional policy and cohesion fund）对苏格兰农业以及经济上的补助，而且，苏格兰亦将留在欧盟单一市场。苏格兰面对北海油田逐渐枯歇，其经济上，高度仰赖其作为欧盟其主要的渔农产品以及饮食品出口国。欧盟单一市场对于苏格兰的经济价值，只会随时间上升。

2015年，全年苏格兰对欧盟（不含联合王国）非能源出口，达到一百一十亿英镑，占苏格兰总出口的两成。但是，同时间苏格兰对联合王国出口达四百五十亿英镑，占总出口的六成。就算欧盟根据里斯本条约第四十八条，同意苏格兰入欧，苏格兰和英格兰的贸易状况，亦受制于欧盟和英国之间的贸易协议；而欧盟会否就这一方面松口，笔者亦不甚乐观。从欧盟角度来说，再接纳一个不稳定经济体进入欧元区，亦是一大顾虑。

苏格兰这次的兵行险著，某程度亦反映了脱欧公投的最大支持者，是一群以英格兰政经利益为中心的保守党机会主义者。联合王国原本完全可以避开这次脱欧造成的政制危机，但是首相的宝座似乎蒙蔽了 Boris Johnson 以及 Michael Gove 等脱欧派政客，对联合王国应有的负担了。

看见目前脱欧引起的巨浪，现在脱欧派政客纷纷“跳船”辞任公职，在野的工党又居然陷入比保守党更严重的内斗之中，放观整个英国国会，竟已找不到一个足以胜任国民信任的领袖，愿意去承担为此次公投善后的责任──这或许是这次公投脱欧，对于英国政坛比联合王国分崩离析，更直接的后果。

(尹子轩，The Glocal 副总编辑，伦敦政经学院欧盟政治硕士)