評論｜尹子軒：英國深陷憲政危機，蘇格蘭獨立返歐前程艱險

這次的脫歐公投結果，不單嚴重分裂了保守黨以及工黨，並導致了現今西敏寺內的亂局，更無意中，驅使了蘇格蘭再一次謀求獨立。

比起上次獨立公投，此前以「維持歐盟成員國資格，保持向歐盟經濟出口」作爲招徠的反蘇獨運動，固然失去立場；但是在蘇格蘭獨立黨面前，仍佇立著聯合王國憲政、歐盟本身規章等的障礙。這些障礙，也依然將對蘇獨運動構成極大風險。

而一旦在兩年之内，第二次蘇獨公投再次失敗，比照魁北克省兩次公投失敗後獨立派的完全潰退，蘇格蘭獨立黨政府有機會倒臺。同時，在權力下放政策（devolution）下獲得一定自治權的蘇格蘭以及北愛議會，和倫敦西敏寺之間的衝突勢必更爲激烈，甚至可能往更無可挽救的方向發展。

即便是獨立成功，比照此前蘇獨公投提過的法律程序，蘇格蘭亦未必能夠在頃刻重返歐盟──届時，不論是蘇格蘭民族主義者、聯合王國，還是沉默的蘇格蘭人，都將會是彷徨的輸家。在脫歐後的亂象中，蘇格蘭民族黨黨魁以及蘇格蘭首席大臣司徒瑾（Nicola Sturgeon, 台譯史特金）雖有公投的民意背書，顯得信心滿滿；但是蘇格蘭的處境，實際上不比怒海孤舟的英格蘭好上太多。

聯合王國憲政危機

日前脫歐公投結果最直接的影響，是給予了蘇格蘭再次舉行獨立公投的動機；恐怕是大部分作為單一議題選民的脫歐派所始料不及的。雖然公投總票數以 52% 對 48% 支持脫離歐盟，但是在「聯合」王國內的比數，卻存在地域上的分歧；蘇格蘭以及北愛爾蘭民眾均以大比數決議留歐，唯有英格蘭以及威爾斯傾向脫歐。

從國際法上來說，雖然聯合王國憲法極具彈性，但是只有聯合王國本身，是擁有「主權國」身份的政體。不管是蘇格蘭要求加入歐盟，或者北愛爾蘭想透過和愛爾蘭合并留在歐盟，法律上他們都必須先獨立，各自獲得主權國家身份。反之，一旦聯合王國決定啟動里斯本條約第五十條脫離歐盟，蘇格蘭以及北愛爾蘭將無可避免的 「被脫歐」。

歐盟平衡蘇格蘭和聯合王國之間關係的法律根據，係由1998年的《蘇格蘭法案》（Scotland Act）框架所定義。法案中29章列明：「任何蘇格蘭國會法案，只要又任何內容牴觸任何歐盟公約規範的權利或歐盟法律，都無法通過成為法律」。

然而，一旦英國國會表決廢除1972年實行的歐洲社區法案，建基於英國作為歐盟成員國身份的《蘇格蘭法案》，便將缺少關鍵的政治與法律基礎。英國國會届時不但將必須重新制憲，提供蘇格蘭權力下放政策的法律框架；政治上，亦需要顧及缺少歐盟法這個仲裁及緩衝平台後，蘇格蘭議會和西敏寺之間可能的衝突。

更改憲法，在任何國家都會帶來根本性且巨大的政治後果。蘇格蘭在法律上，並無權力阻止聯合王國脫歐；其亦必須獲得英國國會批准，才可以再次舉行獨立公投。一旦蘇格蘭決定向西敏寺要求授予程序權力舉行公投，而倫敦方面決定不授權，又不重新審視現有的權力下放體系，聯合王國將因爲憲法詮釋上的真空，承受空前龐大的政治壓力。

最壞的結果，莫過於英國國會「合法地」決定強行啟動里斯本條約第五十條，無視蘇格蘭和北愛爾蘭的獨立呼聲脫歐。憲政危機的升級，不但會讓英國和歐盟討價還價的實力大爲消弱，英國的下一任領導人亦將需要在和歐盟談判中，顧及和蘇格蘭，北愛爾蘭，以及愛爾蘭之間必定漫長而困難的憲法框架重構過程。

届時聯合王國的領導階層，將承擔巨大而空前的壓力──- 恐怕也是現在脫歐派政客雖然贏得了公投，卻陸續離場的主因。

蘇格蘭對歐的經濟棋局

固然，法律上的阻隔，從來不能絕對阻絕有民意支持的政治力量；而觀乎公投之後工黨以及保守黨的狼狽，司徒瑾則可能是全西敏寺屈指可數胸有成竹的政客。但是她的信心，有多少是來自脫歐公投中留歐民意的一鼓作氣？又有多少是源自，對於蘇格蘭獨立後前景的嚴謹分析？

獨立公投如果成功，蘇格蘭和歐盟談判首當其衝的，定必是經濟上的協作。

誠然，歐盟全體成員國有可能一致接受，根據里斯本條約第四十八條規範，在英國國會（假設它就範容許蘇格蘭獨立，並且不以此要脅歐盟為英國脫歐討價還價）提案下，讓蘇格蘭加入歐盟成為一個 “internal expansion” 的案例。但是如此一來，蘇格蘭將無法沿用聯合王國之前獲取的 “opt-out" （除外）協議；換言之，之前聯合王國在歐盟內享有不用歐羅（歐元）以及不加入申根公約的特權，將無法轉移到新生的蘇格蘭上。

當然，蘇格蘭將得以保留歐盟的共通農業政策（Common Agricultural Policy）以及地區融和政策（Regional policy and cohesion fund）對蘇格蘭農業以及經濟上的補助，而且，蘇格蘭亦將留在歐盟單一市場。蘇格蘭面對北海油田逐漸枯歇，其經濟上，高度仰賴其作爲歐盟其主要的漁農產品以及飲食品出口國。歐盟單一市場對於蘇格蘭的經濟價值，只會隨時間上升。

2015年，全年蘇格蘭對歐盟（不含聯合王國）非能源出口，達到一百一十億英鎊，占蘇格蘭總出口的兩成。但是，同時間蘇格蘭對聯合王國出口達四百五十億英鎊，占總出口的六成。就算歐盟根據里斯本條約第四十八條，同意蘇格蘭入歐，蘇格蘭和英格蘭的貿易狀況，亦受制於歐盟和英國之間的貿易協議；而歐盟會否就這一方面鬆口，筆者亦不甚樂觀。從歐盟角度來說，再接納一個不穩定經濟體進入歐元區，亦是一大顧慮。

蘇格蘭這次的兵行險著，某程度亦反映了脫歐公投的最大支持者，是一群以英格蘭政經利益爲中心的保守黨機會主義者。聯合王國原本完全可以避開這次脫歐造成的政制危機，但是首相的寶座似乎蒙蔽了 Boris Johnson 以及 Michael Gove 等脫歐派政客，對聯合王國應有的負擔了。

看見目前脫歐引起的巨浪，現在脫歐派政客紛紛「跳船」辭任公職，在野的工黨又居然陷入比保守黨更嚴重的内鬥之中，放觀整個英國國會，竟已找不到一個足以勝任國民信任的領袖，願意去承擔爲此次公投善後的責任──這或許是這次公投脫歐，對於英國政壇比聯合王國分崩離析，更直接的後果。

(尹子軒，The Glocal 副總編輯，倫敦政經學院歐盟政治碩士)