回顧：英國退歐背後的本土政治演變

【編者按】2020年1月29日，歐洲議會表決通過英國脫歐協議，歐洲理事會隨後在1月30日批准。這意味著，從2020年1月31日開始，英國就離開了歐盟。

2016年開始脫歐風暴時，也許很少人會預料到今天的這一切。此刻，我們重推這篇2016年脫歐開始時的評論分析，帶大家回到這一歷史時刻的起點。

大不列顛的未來還在歐盟嗎？2016年2月底，英國首相卡梅倫和歐盟達成一系列協議，旨在改善英國在歐盟地位。彼時留歐的呼聲，在民意調查中一度保持領先。然而其後，退歐的支持者得以反超。如今公投將近，雙方民意緊咬，彼此拉鋸仍在繼續。

英國民眾退歐意願的重新高漲，值得我們重新反思其後的深層原因。在世界主要國家和國際組織均希望英國留歐，英國退歐外部障礙重重的情勢下，要理解依舊活躍的退歐呼聲，需要深入英國本土政治語境，從政黨政治的演變脈絡中去找答案。

在這一脈絡下，英國對歐洲的實用主義態度、戴卓爾主義和歐洲一體化的矛盾 、執政黨（保守黨）面對歐盟問題的分歧，以及英格蘭的認同危機，共同造成了今日英國退歐問題的日益嚴峻局面。

作為「他者」的歐洲

英國和歐陸國家，特別是最先推動歐洲聯合的六國（法國、德國、意大利、盧森堡、荷蘭、比利時）的最大不同，在於二戰期間，英國本土並未遭受納粹的控制和入侵。所以，英國並沒有充分感受到歐洲聯合的緊迫性和必要性。這種歷史體驗，和英國數百年來堅持的「光榮獨立」（splendid isolation）外交傳統相結合，導致歐洲成了英國政治中和自身共存的「他者」。

歐洲在英國眼中的「他者」身份，體現在二戰後歷屆英國領導人的言行中。丘吉爾首相是歐洲聯合的倡導者之一，但他指出，英國是聯合歐洲的支持者和夥伴，不是其中一員。丘吉爾構想的英國戰後外交政策，即「三環外交」中，英美特殊關係佔第一位，其次是和英聯邦國家的關係，最後才是英國和歐洲的關係。

20世紀60年代初，英國保守黨首相哈羅德·麥美倫（Maurice Harold Macmillan，麥克米倫）開始尋求加入歐洲聯合進程。但當時導致英國改弦易轍的原因，更多是實用主義外交理念：1956年蘇伊士運河危機，導致英美關係緊張；此起彼伏的殖民地解放運動，更讓英美特殊關係和英聯邦體系發生了動搖。相形之下，法德主導的歐洲經濟共同體卻蓬勃發展。英國權衡再三，才決定加入其中。

但是入歐並不意味着英國政界的歐洲觀發生改變。作為「他者」的歐洲及相關議題，反而因此被捲入英國內部的政治爭論中。不過，六七十年代的英國疑歐者，主要是左翼的工黨──當時英國工人福利和權利都比歐洲高，工黨擔心加入歐洲共同市場會損害英國勞動者的權益。這與今天脱歐主力──右翼英格蘭民族主義者不同。

對歐洲問題的爭論，在這一時期甚至引發了英國工黨的內部分裂，導致1975年哈羅德·韋爾遜（James Harold Wilson，哈羅德·威爾遜）首相發起英國第一次退歐公投。此次公投，三分之二的選民支持留在歐洲。那時看起來，歐洲國家經濟發展和福利提高，將逐步消除英國和歐洲的矛盾。

然而，1980年代戴卓爾夫人（Margaret Hilda Thatcher，柴契爾夫人）的「新政」和歐洲一體化的碰撞，再度讓英國和歐洲越行越遠。

戴卓爾主義背離歐洲一體化

從70年代到90年代，戴卓爾夫人對歐洲聯合的態度經歷了很大變化。1975年工黨政府發起第一次退歐公投的時候，剛出任保守黨黨魁的她是英國留歐的堅決支持者。然而，80年代中期開始，她卻因為頻頻反對歐共體的決策，而被其它歐洲國家視為「Mrs. No」即「說不夫人」。甚至疑歐主義（Euroscepticism）這個詞首次進入大眾媒體，也是始於戴卓爾當政的1985年11月，《泰晤士報》用這個詞，描述她領導的保守黨政府對歐洲一體化疑慮。

1988年，戴卓爾夫人在布魯日發表演說，公開反對歐洲共同體的改革方案和中央集權。從堅持留歐，到懷疑歐洲，再到反對歐洲，戴卓爾夫人對歐洲立場的轉變不只是她個人觀點的改變，而是折射了整個80年代中，她領導下的英國不斷疏遠歐洲一體化進程的事實。正是20世紀80年代的英國和歐共體的一系列改革，在英國和歐盟之間，形成難以調和的結構性矛盾，也為今天英國退歐的戲碼埋下了伏筆。

戴卓爾夫人於1979年至1990年擔任英國首相，她秉持保守黨傳統和新自由主義經濟理念，限制國家干預經濟發展，主張國企私有化和自由市場經濟，限制工人結社和罷工權利，並減少公共支出特別是社會福利支出。她的經濟政策一直充滿爭議，但確實通過削減福利，改善了英國的經濟處境，對英國經濟和社會產生了深遠的影響。

戴卓爾的改革，和當時歐洲一體化的方向背道而馳。80年代的歐共體在法國和德國主導下，強調建設「社會的歐洲」，社會主義和福利國家的色彩越來越濃，要求保障勞工權益。簡而言之，戴卓爾領導下的英國在向右轉，而整個歐洲的大趨勢卻是向左轉。

80年代歐洲一體化進程的加速，更讓這種「左」和「右」路線的分歧難以共存。當時歐洲各國剛經歷七十年代兩次石油危機的打擊，經濟不振，歐洲工業界面對困境的結論是：市場一體化程度不足。80年代初開始，法國和德國開始提出「聯邦的歐洲」的口號，要求加速歐洲一體化進程。1985年各成員國簽訂《單一歐洲法案》，完成單一市場，並規劃未來的歐洲聯盟和歐洲機構改革。

按照時任歐洲委員會（Europe Commission）主席雅克·代洛（Jaques Delors）的規劃，歐洲共同體將以三個階段完成經濟和貨幣聯盟：第一步，完善歐洲單一市場，實現資金流通自由化。 第二步，設立歐洲中央銀行。第三步，未來的歐洲機構可以控制各成員國財政政策。

戴卓爾夫人也簽訂了《單一歐洲法案》，但她只贊成單一市場，卻反對歐洲機構改革。因為單一市場符合保守黨自由貿易的經濟理念，但歐洲機構改革意味着歐洲共同體權力的加強，以及各成員國主權的削弱。雅克·代洛規劃中的強勢歐洲政府，是戴卓爾夫人不能接受的，因為這不僅是主權問題，更關係到路線問題。在她看來，如果英國接受了大歐洲，那麼英國經濟模式也難免被歐洲所同化，她的改革成果將付之東流。

戴卓爾在1988年的布魯日演說中明確指出：英國和歐共體的分歧，是經濟社會發展模式的分歧。她說：「我們尚未成功縮減英國的大政府邊界，卻眼睜睜地看着其又擴展到整個歐洲，被一個歐洲的超國家組織在布魯塞爾遙遙支配。」為了英國能夠繼續採納新自由主義經濟模式， 她認為歐洲一體化應限定為主權國家的合作，並且主張歐洲必須鼓勵企業成長，削弱保護主義。

正因為這種觀點歧異，英國在歐洲一體化進程中，經常為了維護自主地位扮演反對者角色，阻撓歐洲共同體發展成為一個超國家組織。英國消極抵制的態度，也必然導致英國在歐洲地位日益邊緣化，失去了主導歐洲事務的機會，進一步讓英國和歐盟的發展路線難以彌合。

歐洲問題分裂保守黨

戴卓爾夫人的政治遺產影響深遠。繼任的英國首相們，雖然對歐洲一體化態度更加積極，但仍然無法讓英國趕上歐洲一體化的腳步──比如英國始終沒有加入《申根條約》（Schengener Abkommen）和歐元區。

更深遠的影響在英國內部：一方面，歐盟已經被英國各黨派視為推進大政府和福利國家的代名詞，英歐關係因此成為政治論爭的焦點；另一方面，相對於工黨和英國獨立黨（UKIP）對歐立場的一致性，保守黨在英歐關係上的內部分歧，從戴卓爾時代末期持續至今，造成黨內對立和分裂。2016年退歐公投的發生，正是英歐關係危機和保守黨內部危機共同發展的後果。

戴卓爾夫人本人就是歐洲問題引發保守黨分裂的首位受害者。1990年，她激烈批評歐盟委員會主席雅克·代洛，引發外交大臣賀維（Richard Howe）辭職，導致保守黨內反戴卓爾聲音高漲，迫使她黯然下台。

1993年，馬卓安（John Major，梅傑）首相推動英國有條件地接受《馬城條約》（Maastricht Treaty，即《馬斯垂克條約》）時，保守黨內部再次出現分裂，戴卓爾夫人公開表示反對條約，一些疑歐主義最為強烈的保守黨黨員甚至決定脱黨，加入志在脱離歐洲的英國獨立黨（UKIP）。

08年後，伴隨着世界金融危機和歐洲債務危機的爆發，英國經濟不振，失業率增加，反移民思潮重新泛起。英國獨立黨因其「反歐洲、反移民」的立場趁勢崛起，先於2014年贏得歐洲議會選舉的24個席位，又在2015年英國大選時獲得400萬張選票，成了英國第三大黨。該黨的崛起對保守黨造成了巨大挑戰，不但分流了後者的傳統右翼票倉，還再次刺激了保守黨內疑歐派崛起，加劇了保守黨內部的分歧。

2011年10月24日，一些保守黨的後座議員（backbencher，黨內地位一般的普通議員）不理會首相卡梅倫（David Cameron，卡麥隆）反對，聯署要求舉行英國推出歐盟公投的議案，導致該議案順利進入議會表決程序。表決暴露了保守黨內部分歧。雖然自由民主黨和工黨議員在表決中站在了卡梅倫一邊，退出歐盟公投案以111票贊成、483票反對而被否決，但贊成票中保守黨議員竟佔81張。英國傳媒形容，這是保守黨對歐盟立場的最大叛變，比起前首相馬卓安1993年的遭遇更難堪。

保守黨的公開分歧，嚴重打擊卡梅倫的威信，也使英國和歐盟的關係持續惡化。2011年12月，卡梅倫否決了歐盟財政條約，使得英國與歐盟的衝突公開化，這被認為是英國的歐盟政策變化的重要轉折點。

2014年，以道格拉斯·卡斯維爾（Douglas Carswell）和馬克·萊克萊斯（Mark Reckless）為代表的疑歐派保守黨議員改投獨立黨。在這種情勢下，支持留歐的卡梅倫為了確保黨內穩定，挽回民眾支持，也開始打歐盟牌：一方面要求重新談判英國留在歐盟的條件，塑造本屆政府保護英國國家利益的形象，另一方面則允諾如果2015年保守黨獲得連任，將於2017年以前舉行退歐公投。保守黨在2015年大選宣傳冊中宣稱，卡梅倫政府史無前例地為英國納税人節省了185億英鎊的歐盟税款，頂住了布魯塞爾的壓力，堅持遠離歐債危機拯救計劃，還否決了一項可能損害英國利益的歐盟新條約。

總之，執政的保守黨基於勝選和化解內部矛盾等一系列考量，把歐盟置於英國利益的對立面，把退歐公投作為統合黨內和反制獨立黨崛起的手段。這些選舉壓力和黨內分歧，讓卡梅倫領導下的保守黨騎虎難下 ，不得不寄希望於全民退歐公投解決政治危機，這是此次公投出台的大背景。

退歐的核心問題：移民問題

2016年2月19日，卡梅倫首相和歐盟達成一系列協議，以緩解英國不滿，避免退歐。協議的核心有兩條：一是倫敦金融城獲得更寬鬆的監管條件；另一條是控制英國境內歐盟移民的福利。前者反映了英國金融產業界的呼聲，而後者更牽動大眾的神經，成為退歐公投辯論中的焦點。

實際上，英國退歐和留歐兩派，一直圍繞限制歐盟移民福利問題展開辯論，前者認為卡梅倫和歐盟的協議微不足道，後者則支持和歐盟妥協。近幾年歐盟經濟整體不景氣，大批歐盟移民──特別是東歐移民，藉助歐盟勞動力市場一體化規則湧入英國，引發英國民眾的焦慮和不安。根據 Ipos mori 網站的調查，移民是英國民眾關心的首要問題。另據牛津大學移民研究所的長時段研究，移民問題在英國引發的關注從2000年來便呈上升趨勢。

在這種情形下，控制移民成了英國政界的共識。就連近年來對歐盟持友好態度的工黨，也放棄原有立場，支持控制移民。移民幾乎在所有國家，都會成為本國中下層勞工階級遇到經濟困難時的發泄對象，英國也不例外。但英國的獨特之處是：不僅極右翼排外政黨反對歐盟移民，連保守黨政府和主流大眾媒體也不時應和。

比如《每日電信報》曾於2014年1月公開聲稱：英國必須改革它的社會保障系統的效率──因為英國納税人要窮其一生，慷慨地支持新移民的福利！這種觀點的箭靶，是那些和英國居民享受同等福利的歐盟移民。此類輿論不但推動卡梅倫和歐盟重新商談英國境內的歐盟移民問題，也為退歐支持者提供了論據。

保守黨為何順應媒體，將移民問題歸咎於「歐盟」？

誠然，歐盟移民在英國獲得工作權利和領取福利，是歐盟立法所規定的。但是人員的自由流動和商品的自由流動一樣，都是歐盟建設單一市場，完成經濟一體化進程的重要條件──而從戴卓爾夫人執政開始，英國在歐盟內部就是完全自由貿易的倡導者，反對任何保護主義和貿易壁壘。

保守黨人也清楚：向歐盟開放勞動力市場和商品市場，是英國打開歐盟市場的平等條件。但是在宣傳上，保守黨一般避談英國和歐盟協議的互惠原則，卻強調這些可能損害英國利益的制度，都是非民選的歐盟委員會制定的。事實上，歐盟委員會只是歐盟政策的行政機構，歐盟首腦會議（又稱歐盟峰會）才是歐盟政策的最高決策者。因此，歐盟政策根本上是包括英國在內的各成員國政治家制定的。

況且，把社會福利預算緊張歸咎於歐盟國家移民，也有失公平。自從本屆保守黨政府於2010年上台以來，財政大臣歐思邦（George Osborne，奧斯本）就推行嚴厲財政緊縮政策，大刀闊斧削減各項福利支出。所以英國福利問題，除了歐盟移民湧入引發的「僧多」，還有政府削減福利開支導致的「粥少」局面。

總之，保守黨政府出於民意和選舉考慮，跟隨大眾媒體聲音，有意無意將移民問題和福利問題的責任推卸給歐盟──這是反移民思潮演變為疑歐主義思潮的重要因素。其也導致2016年2月底英歐協議達成後，退歐民意仍居高不下。

「退歐」 的地理學：倫敦外的英格蘭

法國的歐盟問題專家，巴黎政治學院教授克里斯蒂安·樂凱思（Christian Lequesne）在「La Grande-Bretagne et la construction européenne」一文指出，英國媒體對歐洲的態度大致分為兩種：左派的《衞報》和《鏡報》以及較為嚴肅專業的《經濟學人》和《金融時報》贊成英國繼續留在歐盟，但是這些報紙的讀者並不佔多數；相反地，《泰晤士報》、《太陽報》、《每日電信報》，《每日郵報》表現出鮮明的反移民和疑歐立場，後一類報紙的讀者數量是前者的三倍之多。

在持有疑歐傾向的報紙上，法國德國等歐陸大國和歐盟，往往以負面形象出現。樂凱思注意到，這些暢銷報紙在指責歐洲時，更強調受害者是英格蘭人（English people）而非英國人（British people）。「英格蘭受害者」和「歐洲侵害者」說明反歐洲的民族主義思潮正在英格蘭興起。

2016年2月You gov的退歐民意調查發現英國各個地區對退歐的態度截然不同，證明了以上推論。在蘇格蘭、北愛爾蘭、大倫敦地區以及威爾士，留歐的呼聲佔據了主流。而大倫敦之外的英格蘭，卻更傾向於退歐。因此，英國退歐問題，實際上是大倫敦之外的英格蘭居民的訴求。

這種現象其實不難理解，倫敦之外的英格蘭，是80年代以來英國經濟社會改革最大的受害者，尤其是英格蘭中部和北部的傳統工業區。戴卓爾夫人時代的新自由主義改革，摧毀了當地的工會力量，削減了居民福利；繼任的馬卓安和貝理雅（Anthony Charles Lynton Blair，布萊爾）也放任產業向新興工業國轉移，當地居民的失業率和貧窮程度高於全國平均水平。他們因為擔心就業市場競爭的加劇和社會福利，對東歐移民的湧入尤其敏感。

相反，歷屆英國政府都致力於促進倫敦金融業的發展。今天的倫敦金融城，已經成為歐洲最重要的交易中心，和歐洲的經濟聯繫十分緊密，傾向於繼續留在歐盟以享受成員國身份優勢。2016年5月初倫敦市長選舉，工黨推出的南亞裔候選人薩迪克·汗（Sadiq Khan）擊敗保守黨候選人的一個重要原因，就是前者願意為了倫敦金融城的利益留在歐洲，而後者則主張退歐。

而英格蘭之外的其他地區，主流民意都主張繼續留在歐洲。威爾士長期從歐盟獲得補貼，蘇格蘭擁有北海石油的收入，北愛爾蘭則和愛爾蘭共和國存在廣泛緊密的聯繫。這些地區經濟社會發展的不同情況，是對歐盟態度不同的重要原因。

英格蘭的自我認同危機

僅用經濟危機解釋英格蘭的反歐情緒，仍是不充分的，英格蘭還面臨嚴重的自我認同危機。

英格蘭人的認同危機，簡而言之就是英格蘭人難以接受英格蘭政治地位下降，從而產生失落感和焦慮感。某種程度上，正是這種非理性的情感，驅使英格蘭的退歐支持者無視「退歐可能導致嚴重經濟損失」的警告，在2016年2月底歐盟作出經濟讓步後，仍堅持退出歐洲。

縱觀中世紀至今的英國歷史，英格蘭一直扮演英國的核心引擎角色。今日的英國版圖，正是歷任國王以英格蘭為基礎，通過武力征服和政治聯姻等手段，先後整合威爾士、愛爾蘭和蘇格蘭而形成的。從《大憲章》的簽訂到光榮革命的落幕，從殖民擴張到工業革命，英格蘭不僅在英國歷史上扮演關鍵角色，也是整個大英帝國的絕對核心。

在漫長的歷史進程中，英格蘭形成 「王在議會」的政治傳統；英格蘭人將英國議會的權威視為國家主權的化身。議會權威至上，成了英格蘭最重要的政治文化，也是英格蘭人政治身份認同的基石。然而，近年來英國內部和歐洲的政治變革，卻導致英國議會權力被削弱，衝擊英格蘭人的身份認同：

20世紀90年代末，貝理雅開始向地方轉移中央政府的部分權力，蘇格蘭、威爾士和北愛爾蘭先後了組建地方議會和地方政府。這個改革意義重大，意味着英國結束了數個世紀以來，以英格蘭為絕對中心的政治體制。儘管英國在法律上仍然維持單一制國家體制，但從其制度安排和隨後的改革方向看，英國已經成為一個特殊的聯邦制國家。這一改革為近年蘇格蘭獨立運動提供部分制度條件，同時卻使英格蘭人體會到被剝奪感。

權力轉移進程中，英格蘭人認為自己由「高高在上」變成「低人一等」──蘇格蘭、威爾士和北愛爾蘭，都有自己的地方議會和地方政府，唯有英格蘭沒有專門的地方議會和地方政府，須接受英國議會和政府的直接管轄。在改革前，以英格蘭議員為主體的英國議會，是整個英國甚至大英帝國的唯一權威；改革後，英國國會的部分立法卻只施行於英格蘭，對英格蘭以外的地區無效。英格蘭居民對蘇格蘭等地區的「特殊待遇」非常不滿，近年保守黨內已有部分政客要求立法，規定英格蘭專屬法律交由英格蘭籍議員表決。

同理，伴隨歐洲一體化進程的深入，原屬於英國國會的部分立法權，不可避免向歐盟轉移。在英格蘭民族主義者看來，歐盟立法高於英國國會立法，就是一種來自外部的剝奪。所以在主張英國退歐的論證中，經常出現對英國「議會主權」的擔憂和對「遠在布魯塞爾的歐盟官僚主義」的抗拒。

在英國，主張退歐者和主張留歐者，往往都同意英歐關係需要調整；兩者的分歧在於解決方案。前者認為只有收回所有讓渡給歐盟的主權，英國議會重新獲得立法領域的完全自由，英國的難題才可以徹底得到解決；後者則認為，只要修改不合理的條款即可。對歐盟立法權凌駕於英國國會之上的抗拒，和對歐盟移民湧入的擔憂混合在一起，讓英格蘭民族主義思潮通過懷疑歐洲來定義自身，走到了今天公投決定去留的一步。

（昭楊，法國高等社會科學研究院博士生）