回顾：英国退欧背后的本土政治演变

【编者按】2020年1月29日，欧洲议会表决通过英国脱欧协议，欧洲理事会随后在1月30日批准。这意味著，从2020年1月31日开始，英国就离开了欧盟。

2016年开始脱欧风暴时，也许很少人会预料到今天的这一切。此刻，我们重推这篇2016年脱欧开始时的评论分析，带大家回到这一历史时刻的起点。

大不列颠的未来还在欧盟吗？2016年2月底，英国首相卡梅伦和欧盟达成一系列协议，旨在改善英国在欧盟地位。彼时留欧的呼声，在民意调查中一度保持领先。然而其后，退欧的支持者得以反超。如今公投将近，双方民意紧咬，彼此拉锯仍在继续。

英国民众退欧意愿的重新高涨，值得我们重新反思其后的深层原因。在世界主要国家和国际组织均希望英国留欧，英国退欧外部障碍重重的情势下，要理解依旧活跃的退欧呼声，需要深入英国本土政治语境，从政党政治的演变脉络中去找答案。

在这一脉络下，英国对欧洲的实用主义态度、撒切尔主义和欧洲一体化的矛盾 、执政党（保守党）面对欧盟问题的分歧，以及英格兰的认同危机，共同造成了今日英国退欧问题的日益严峻局面。

作为“他者”的欧洲

英国和欧陆国家，特别是最先推动欧洲联合的六国（法国、德国、意大利、卢森堡、荷兰、比利时）的最大不同，在于二战期间，英国本土并未遭受纳粹的控制和入侵。所以，英国并没有充分感受到欧洲联合的紧迫性和必要性。这种历史体验，和英国数百年来坚持的“光荣独立”（splendid isolation）外交传统相结合，导致欧洲成了英国政治中和自身共存的“他者”。

欧洲在英国眼中的“他者”身份，体现在二战后历届英国领导人的言行中。丘吉尔首相是欧洲联合的倡导者之一，但他指出，英国是联合欧洲的支持者和伙伴，不是其中一员。丘吉尔构想的英国战后外交政策，即“三环外交“中，英美特殊关系占第一位，其次是和英联邦国家的关系，最后才是英国和欧洲的关系。

20世纪60年代初，英国保守党首相哈罗德·麦美伦（Maurice Harold Macmillan，麦克米伦）开始寻求加入欧洲联合进程。但当时导致英国改弦易辙的原因，更多是实用主义外交理念：1956年苏伊士运河危机，导致英美关系紧张；此起彼伏的殖民地解放运动，更让英美特殊关系和英联邦体系发生了动摇。相形之下，法德主导的欧洲经济共同体却蓬勃发展。英国权衡再三，才决定加入其中。

但是入欧并不意味着英国政界的欧洲观发生改变。作为“他者”的欧洲及相关议题，反而因此被卷入英国内部的政治争论中。不过，六七十年代的英国疑欧者，主要是左翼的工党──当时英国工人福利和权利都比欧洲高，工党担心加入欧洲共同市场会损害英国劳动者的权益。这与今天脱欧主力──右翼英格兰民族主义者不同。

对欧洲问题的争论，在这一时期甚至引发了英国工党的内部分裂，导致1975年哈罗德·韦尔逊（James Harold Wilson，哈罗德·威尔逊）首相发起英国第一次退欧公投。此次公投，三分之二的选民支持留在欧洲。那时看起来，欧洲国家经济发展和福利提高，将逐步消除英国和欧洲的矛盾。

然而，1980年代撒切尔夫人（Margaret Hilda Thatcher）的“新政”和欧洲一体化的碰撞，再度让英国和欧洲越行越远。

撒切尔主义背离欧洲一体化

从70年代到90年代，撒切尔夫人对欧洲联合的态度经历了很大变化。1975年工党政府发起第一次退欧公投的时候，刚出任保守党党魁的她是英国留欧的坚决支持者。然而，80年代中期开始，她却因为频频反对欧共体的决策，而被其它欧洲国家视为“Mrs. No”即“说不夫人”。甚至疑欧主义（Euroscepticism）这个词首次进入大众媒体，也是始于撒切尔当政的1985年11月，《泰晤士报》用这个词，描述她领导的保守党政府对欧洲一体化疑虑。

1988年，撒切尔夫人在布鲁日发表演说，公开反对欧洲共同体的改革方案和中央集权。从坚持留欧，到怀疑欧洲，再到反对欧洲，撒切尔夫人对欧洲立场的转变不只是她个人观点的改变，而是折射了整个80年代中，她领导下的英国不断疏远欧洲一体化进程的事实。正是20世纪80年代的英国和欧共体的一系列改革，在英国和欧盟之间，形成难以调和的结构性矛盾，也为今天英国退欧的戏码埋下了伏笔。

撒切尔夫人于1979年至1990年担任英国首相，她秉持保守党传统和新自由主义经济理念，限制国家干预经济发展，主张国企私有化和自由市场经济，限制工人结社和罢工权利，并减少公共支出特别是社会福利支出。她的经济政策一直充满争议，但确实通过削减福利，改善了英国的经济处境，对英国经济和社会产生了深远的影响。

撒切尔的改革，和当时欧洲一体化的方向背道而驰。80年代的欧共体在法国和德国主导下，强调建设“社会的欧洲“，社会主义和福利国家的色彩越来越浓，要求保障劳工权益。简而言之，撒切尔领导下的英国在向右转，而整个欧洲的大趋势却是向左转。

80年代欧洲一体化进程的加速，更让这种“左”和“右“路线的分歧难以共存。当时欧洲各国刚经历七十年代两次石油危机的打击，经济不振，欧洲工业界面对困境的结论是：市场一体化程度不足。80年代初开始，法国和德国开始提出“联邦的欧洲”的口号，要求加速欧洲一体化进程。1985年各成员国签订《单一欧洲法案》，完成单一市场，并规划未来的欧洲联盟和欧洲机构改革。

按照时任欧洲委员会（Europe Commission）主席雅克·代洛（Jaques Delors）的规划，欧洲共同体将以三个阶段完成经济和货币联盟：第一步，完善欧洲单一市场，实现资金流通自由化。 第二步，设立欧洲中央银行。第三步，未来的欧洲机构可以控制各成员国财政政策。

撒切尔夫人也签订了《单一欧洲法案》，但她只赞成单一市场，却反对欧洲机构改革。因为单一市场符合保守党自由贸易的经济理念，但欧洲机构改革意味着欧洲共同体权力的加强，以及各成员国主权的削弱。雅克·代洛规划中的强势欧洲政府，是撒切尔夫人不能接受的，因为这不仅是主权问题，更关系到路线问题。在她看来，如果英国接受了大欧洲，那么英国经济模式也难免被欧洲所同化，她的改革成果将付之东流。

撒切尔在1988年的布鲁日演说中明确指出：英国和欧共体的分歧，是经济社会发展模式的分歧。她说：“我们尚未成功缩减英国的大政府边界，却眼睁睁地看着其又扩展到整个欧洲，被一个欧洲的超国家组织在布鲁塞尔遥遥支配。”为了英国能够继续采纳新自由主义经济模式， 她认为欧洲一体化应限定为主权国家的合作，并且主张欧洲必须鼓励企业成长，削弱保护主义。

正因为这种观点歧异，英国在欧洲一体化进程中，经常为了维护自主地位扮演反对者角色，阻挠欧洲共同体发展成为一个超国家组织。英国消极抵制的态度，也必然导致英国在欧洲地位日益边缘化，失去了主导欧洲事务的机会，进一步让英国和欧盟的发展路线难以弥合。

欧洲问题分裂保守党

撒切尔夫人的政治遗产影响深远。继任的英国首相们，虽然对欧洲一体化态度更加积极，但仍然无法让英国赶上欧洲一体化的脚步──比如英国始终没有加入《申根条约》（Schengener Abkommen）和欧元区。

更深远的影响在英国内部：一方面，欧盟已经被英国各党派视为推进大政府和福利国家的代名词，英欧关系因此成为政治论争的焦点；另一方面，相对于工党和英国独立党（UKIP）对欧立场的一致性，保守党在英欧关系上的内部分歧，从撒切尔时代末期持续至今，造成党内对立和分裂。2016年退欧公投的发生，正是英欧关系危机和保守党内部危机共同发展的后果。

撒切尔夫人本人就是欧洲问题引发保守党分裂的首位受害者。1990年，她激烈批评欧盟委员会主席雅克·代洛，引发外交大臣贺维（Richard Howe）辞职，导致保守党内反撒切尔声音高涨，迫使她黯然下台。

1993年，梅杰（John Major）首相推动英国有条件地接受《马斯特里赫特条约》（Maastricht Treaty）时，保守党内部再次出现分裂，撒切尔夫人公开表示反对条约，一些疑欧主义最为强烈的保守党党员甚至决定脱党，加入志在脱离欧洲的英国独立党（UKIP）。

08年后，伴随着世界金融危机和欧洲债务危机的爆发，英国经济不振，失业率增加，反移民思潮重新泛起。英国独立党因其“反欧洲、反移民”的立场趁势崛起，先于2014年赢得欧洲议会选举的24个席位，又在2015年英国大选时获得400万张选票，成了英国第三大党。该党的崛起对保守党造成了巨大挑战，不但分流了后者的传统右翼票仓，还再次刺激了保守党内疑欧派崛起，加剧了保守党内部的分歧。

2011年10月24日，一些保守党的后座议员（backbencher，党内地位一般的普通议员）不理会首相卡梅伦（David Cameron）反对，联署要求举行英国推出欧盟公投的议案，导致该议案顺利进入议会表决程序。表决暴露了保守党内部分歧。虽然自由民主党和工党议员在表决中站在了卡梅伦一边，退出欧盟公投案以111票赞成、483票反对而被否决，但赞成票中保守党议员竟占81张。英国传媒形容，这是保守党对欧盟立场的最大叛变，比起前首相梅杰1993年的遭遇更难堪。

保守党的公开分歧，严重打击卡梅伦的威信，也使英国和欧盟的关系持续恶化。2011年12月，卡梅伦否决了欧盟财政条约，使得英国与欧盟的冲突公开化，这被认为是英国的欧盟政策变化的重要转折点。

2014年，以道格拉斯·卡斯维尔（Douglas Carswell）和马克·莱克莱斯（Mark Reckless）为代表的疑欧派保守党议员改投独立党。在这种情势下，支持留欧的卡梅伦为了确保党内稳定，挽回民众支持，也开始打欧盟牌：一方面要求重新谈判英国留在欧盟的条件，塑造本届政府保护英国国家利益的形象，另一方面则允诺如果2015年保守党获得连任，将于2017年以前举行退欧公投。保守党在2015年大选宣传册中宣称，卡梅伦政府史无前例地为英国纳税人节省了185亿英镑的欧盟税款，顶住了布鲁塞尔的压力，坚持远离欧债危机拯救计划，还否决了一项可能损害英国利益的欧盟新条约。

总之，执政的保守党基于胜选和化解内部矛盾等一系列考量，把欧盟置于英国利益的对立面，把退欧公投作为统合党内和反制独立党崛起的手段。这些选举压力和党内分歧，让卡梅伦领导下的保守党骑虎难下 ，不得不寄希望于全民退欧公投解决政治危机，这是此次公投出台的大背景。

退欧的核心问题：移民问题

2016年2月19日，卡梅伦首相和欧盟达成一系列协议，以缓解英国不满，避免退欧。协议的核心有两条：一是伦敦金融城获得更宽松的监管条件；另一条是控制英国境内欧盟移民的福利。前者反映了英国金融产业界的呼声，而后者更牵动大众的神经，成为退欧公投辩论中的焦点。

实际上，英国退欧和留欧两派，一直围绕限制欧盟移民福利问题展开辩论，前者认为卡梅伦和欧盟的协议微不足道，后者则支持和欧盟妥协。近几年欧盟经济整体不景气，大批欧盟移民──特别是东欧移民，借助欧盟劳动力市场一体化规则涌入英国，引发英国民众的焦虑和不安。根据 Ipos mori 网站的调查，移民是英国民众关心的首要问题。另据牛津大学移民研究所的长时段研究，移民问题在英国引发的关注从2000年来便呈上升趋势。

在这种情形下，控制移民成了英国政界的共识。就连近年来对欧盟持友好态度的工党，也放弃原有立场，支持控制移民。移民几乎在所有国家，都会成为本国中下层劳工阶级遇到经济困难时的发泄对象，英国也不例外。但英国的独特之处是：不仅极右翼排外政党反对欧盟移民，连保守党政府和主流大众媒体也不时应和。

比如《每日电信报》曾于2014年1月公开声称：英国必须改革它的社会保障系统的效率──因为英国纳税人要穷其一生，慷慨地支持新移民的福利！这种观点的箭靶，是那些和英国居民享受同等福利的欧盟移民。此类舆论不但推动卡梅伦和欧盟重新商谈英国境内的欧盟移民问题，也为退欧支持者提供了论据。

保守党为何顺应媒体，将移民问题归咎于”欧盟”？

诚然，欧盟移民在英国获得工作权利和领取福利，是欧盟立法所规定的。但是人员的自由流动和商品的自由流动一样，都是欧盟建设单一市场，完成经济一体化进程的重要条件──而从撒切尔夫人执政开始，英国在欧盟内部就是完全自由贸易的倡导者，反对任何保护主义和贸易壁垒。

保守党人也清楚：向欧盟开放劳动力市场和商品市场，是英国打开欧盟市场的平等条件。但是在宣传上，保守党一般避谈英国和欧盟协议的互惠原则，却强调这些可能损害英国利益的制度，都是非民选的欧盟委员会制定的。事实上，欧盟委员会只是欧盟政策的行政机构，欧盟首脑会议（又称欧盟峰会）才是欧盟政策的最高决策者。因此，欧盟政策根本上是包括英国在内的各成员国政治家制定的。

况且，把社会福利预算紧张归咎于欧盟国家移民，也有失公平。自从本届保守党政府于2010年上台以来，财政大臣奥斯本（George Osborne）就推行严厉财政紧缩政策，大刀阔斧削减各项福利支出。所以英国福利问题，除了欧盟移民涌入引发的“僧多”，还有政府削减福利开支导致的“粥少”局面。

总之，保守党政府出于民意和选举考虑，跟随大众媒体声音，有意无意将移民问题和福利问题的责任推卸给欧盟──这是反移民思潮演变为疑欧主义思潮的重要因素。其也导致2016年2月底英欧协议达成后，退欧民意仍居高不下。

“退欧” 的地理学：伦敦外的英格兰

法国的欧盟问题专家，巴黎政治学院教授克里斯蒂安·乐凯思（Christian Lequesne）在“La Grande-Bretagne et la construction européenne”一文指出，英国媒体对欧洲的态度大致分为两种：左派的《卫报》和《镜报》以及较为严肃专业的《经济学人》和《金融时报》赞成英国继续留在欧盟，但是这些报纸的读者并不占多数；相反地，《泰晤士报》、《太阳报》、《每日电信报》，《每日邮报》表现出鲜明的反移民和疑欧立场，后一类报纸的读者数量是前者的三倍之多。

在持有疑欧倾向的报纸上，法国德国等欧陆大国和欧盟，往往以负面形象出现。乐凯思注意到，这些畅销报纸在指责欧洲时，更强调受害者是英格兰人（English people）而非英国人（British people）。“英格兰受害者“和“欧洲侵害者”说明反欧洲的民族主义思潮正在英格兰兴起。

2016年2月You gov的退欧民意调查发现英国各个地区对退欧的态度截然不同，证明了以上推论。在苏格兰、北爱尔兰、大伦敦地区以及威尔士，留欧的呼声占据了主流。而大伦敦之外的英格兰，却更倾向于退欧。因此，英国退欧问题，实际上是大伦敦之外的英格兰居民的诉求。

这种现象其实不难理解，伦敦之外的英格兰，是80年代以来英国经济社会改革最大的受害者，尤其是英格兰中部和北部的传统工业区。撒切尔夫人时代的新自由主义改革，摧毁了当地的工会力量，削减了居民福利；继任的梅杰和布莱尔（Anthony Charles Lynton Blair）也放任产业向新兴工业国转移，当地居民的失业率和贫穷程度高于全国平均水平。他们因为担心就业市场竞争的加剧和社会福利，对东欧移民的涌入尤其敏感。

相反，历届英国政府都致力于促进伦敦金融业的发展。今天的伦敦金融城，已经成为欧洲最重要的交易中心，和欧洲的经济联系十分紧密，倾向于继续留在欧盟以享受成员国身份优势。2016年5月初伦敦市长选举，工党推出的南亚裔候选人萨迪克·汗（Sadiq Khan）击败保守党候选人的一个重要原因，就是前者愿意为了伦敦金融城的利益留在欧洲，而后者则主张退欧。

而英格兰之外的其他地区，主流民意都主张继续留在欧洲。威尔士长期从欧盟获得补贴，苏格兰拥有北海石油的收入，北爱尔兰则和爱尔兰共和国存在广泛紧密的联系。这些地区经济社会发展的不同情况，是对欧盟态度不同的重要原因。

英格兰的自我认同危机

仅用经济危机解释英格兰的反欧情绪，仍是不充分的，英格兰还面临严重的自我认同危机。

英格兰人的认同危机，简而言之就是英格兰人难以接受英格兰政治地位下降，从而产生失落感和焦虑感。某种程度上，正是这种非理性的情感，驱使英格兰的退欧支持者无视”退欧可能导致严重经济损失”的警告，在2016年2月底欧盟作出经济让步后，仍坚持退出欧洲。

纵观中世纪至今的英国历史，英格兰一直扮演英国的核心引擎角色。今日的英国版图，正是历任国王以英格兰为基础，通过武力征服和政治联姻等手段，先后整合威尔士、爱尔兰和苏格兰而形成的。从《大宪章》的签订到光荣革命的落幕，从殖民扩张到工业革命，英格兰不仅在英国历史上扮演关键角色，也是整个大英帝国的绝对核心。

在漫长的历史进程中，英格兰形成 “王在议会”的政治传统；英格兰人将英国议会的权威视为国家主权的化身。议会权威至上，成了英格兰最重要的政治文化，也是英格兰人政治身份认同的基石。然而，近年来英国内部和欧洲的政治变革，却导致英国议会权力被削弱，冲击英格兰人的身份认同：

20世纪90年代末，布莱尔开始向地方转移中央政府的部分权力，苏格兰、威尔士和北爱尔兰先后了组建地方议会和地方政府。这个改革意义重大，意味着英国结束了数个世纪以来，以英格兰为绝对中心的政治体制。尽管英国在法律上仍然维持单一制国家体制，但从其制度安排和随后的改革方向看，英国已经成为一个特殊的联邦制国家。这一改革为近年苏格兰独立运动提供部分制度条件，同时却使英格兰人体会到被剥夺感。

权力转移进程中，英格兰人认为自己由“高高在上”变成“低人一等”──苏格兰、威尔士和北爱尔兰，都有自己的地方议会和地方政府，唯有英格兰没有专门的地方议会和地方政府，须接受英国议会和政府的直接管辖。在改革前，以英格兰议员为主体的英国议会，是整个英国甚至大英帝国的唯一权威；改革后，英国国会的部分立法却只施行于英格兰，对英格兰以外的地区无效。英格兰居民对苏格兰等地区的“特殊待遇”非常不满，近年保守党内已有部分政客要求立法，规定英格兰专属法律交由英格兰籍议员表决。

同理，伴随欧洲一体化进程的深入，原属于英国国会的部分立法权，不可避免向欧盟转移。在英格兰民族主义者看来，欧盟立法高于英国国会立法，就是一种来自外部的剥夺。所以在主张英国退欧的论证中，经常出现对英国“议会主权”的担忧和对“远在布鲁塞尔的欧盟官僚主义”的抗拒。

在英国，主张退欧者和主张留欧者，往往都同意英欧关系需要调整；两者的分歧在于解决方案。前者认为只有收回所有让渡给欧盟的主权，英国议会重新获得立法领域的完全自由，英国的难题才可以彻底得到解决；后者则认为，只要修改不合理的条款即可。对欧盟立法权凌驾于英国国会之上的抗拒，和对欧盟移民涌入的担忧混合在一起，让英格兰民族主义思潮通过怀疑欧洲来定义自身，走到了今天公投决定去留的一步。

（昭杨，法国高等社会科学研究院博士生）