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楊松林:中國養老金入市,何以前景堪慮?

中國政府對養老金進行市場化改革,能否避免「後發劣勢」的陷阱?


攝:盧翊銘/端傳媒
攝:盧翊銘/端傳媒

中國的「養老金入市」改革,已經講了很久。直到2015年8月,國務院印發《基本養老保險基金投資管理辦法》後,相關工作才算步入正軌。今年4月22日,人力資源與社會保障部的新聞發言人李忠首次承認「正在制定相關策略,確保養老金入市今年啟動」。

養老金入市

養老金入市就是用基本養老保險基金中的個人帳戶基金進行證券投資,投資領域可包括股票、債券、基金等。企業爲員工設立專門的帳戶,員工每月從其工資中拿出一定比例的資金存入養老金帳戶,而企業一般也爲員工繳納一定比例的費用。員工自主選擇證券組合進行投資,收益計入個人帳戶。員工退休時,可以選擇一次性領取、分期領取和轉爲存款等方式使用。(資料來自MBA智庫百科、互動百科)

考慮到目前中國養老保險基金總規模已超過6萬億元,其對資本市場產生的巨大影響,和香港備受爭議的市場化強積金制度的相似之處,都使這一改革的一舉一動,受到了各方關注。

改革的深入與否,和其性質密切相關。經濟學家楊小凱曾定義:「改革分技術和制度兩個層面」。技術改革,旨在改變具體細節以提高效率;相比之下,制度改革更着重強調基礎制度和原則的變更。重技術輕制度的改革,在改革前期效率極高,但避重就輕,可能引發「後發劣勢」,導致改革的最終失敗。

「養老金入市」的直接需求

「養老金入市」是一場怎樣的改革?背後的邏輯又是什麼呢?

我先簡要解釋一下中國的養老保險體系。中國養老保險基金結構分為三大支柱:基本養老保險(包括養老儲備基金和基本養老保險基金)為第一支柱,主要由政府主導,統一收集,佔比約為82.3%;補充養老保險基金(企業、職業年金)為第二支柱,佔比12.4%;個人儲蓄性養老保險為第三支柱,佔比只有5.3%。其中,二三支柱直接面對市場。政府希望搭建「多層次」的養老保險基金體系,依靠行政和市場的聯動實現有效的養老保障。

目前的問題關鍵,就在這佔比約82.3%,總額超5.1萬億元的第一支柱中。在現有體制下,原先的「基本養老保險」已經在2015年,從「新型農村養老保險」(新農保)和「城鎮居民養老保險」合併為「城鄉居民基本養老保險」。無論是覆蓋面還是基金規模,基本養老保險都出現了跨越式發展。2015年中國「城鄉居民基本養老保險基金」收入已經達到了2751.58億元,同比增長17.4%。

但華麗的數字,掩蓋了不少問題,特別是第一支柱基金潛在的貶值壓力。

這筆龐大規模的養老保險基金,目前已出現了長時段大幅度貶值的預期。原因有三:一、人口加速老齡化,讓養老保險支出增速,已經大幅度超過了收入增速;二、受制於地區差異,養老保險缺乏統一管理,部分地區的基金缺口風險較大;三、也是最重要的一點,「第一支柱」的資金管理中,超過80%實施「財政專戶存款」,也就是只把錢存在銀行。在目前「存銀行就等於虧損」的市場環境,加上人民幣長期貶值的預期,如此單一的資產管理模式必然會導致規模縮水。

這就是養老金入市的直接需求:中國政府期盼通過養老金入市,實現全國對於養老保險基金的統一管理(比如由中信建立信託基金),並藉助委託運營、協議存款、債券投資等多種形式,以市場的力量提升「第一支柱」的「保值增值」能力。

然而,這樣的改革,僅僅是在技術層面進行調整。養老金問題還設計制度層面,即舊有社保制度下,既得利益者的利益與其政策意圖。

圖為中國福建省一間佛教養老院。
圖為中國福建省一間養老院。攝: Kevin Frayer/Getty

改革槓桿,維護既得利益

中國社會保障改革(包括養老金改革)的最大障礙,在於既得利益群體。狹義來講,這一群體指集中在頂層的、可以直接管理社保基金而不受監管約束的極少數──他們和養老儲備基金間有着曖昧的關係。而廣義來說,大部分政府僱員和事業單位從業者都可以歸納在這一群體──他們是基本養老保險的直接受益人。

也因此,社保改革予的全面推行,根本性質是對養老保險受益群體的再分配。這樣一來,損失最大的,很可能是之前的既得利益群體。因此,無論是少數權貴階級,還是公務員群體,都將會給改革帶來極大阻力。

社保改革的推行速度之慢,也證實了這一點。

比如說,社保改革中最先進行的「費率改革」就停滯不前。費率改革,直面最引人矚目的「五險一金」高繳費率(繳費額佔工資收入的比例)。中國目前的社保繳費率高達40%;與125個國家的相關數據對比,只有11個國家的社保費率超過這一比例,而且主要是發達的福利國家。

社保繳費率過高,顯然無法釋放足夠購買力,進入個人商業養老保險和企業年金市場,從而會擠壓二三支柱的發展空間,造成整體社會保障體系結構不平衡。而第一支柱比例過重,二三支柱的市場力量得不到有效發揮,難以適應急速老齡化的社會。

為何費率改革的推動停滯不前?費率降低會直接導致基本養老保險收入的增速放緩,以及「第一支柱」整體規模的萎縮,也將衝擊原有既得利益群體和養老基金間,曖昧而不透明的關係。畢竟,而正如上文所言,無論狹義還是廣義的利益群體,都和基本養老保險的兩個組成部分──養老儲備基金與基本養老保險基金,有利益上的密切關聯。在兩方面阻礙下,改革自然難以推動。

而到了今年,費率改革卻反常地迅速推動,不到三個月,多地已紛紛調整養老金費率。5月1日後,繳費率超過20%的省份將比例降至20%,20%的省份降至19%,有的省份降幅已經超過1.5個百分點,企業和個人每年社保減負將超千億元,這都是從來沒有過的事情。如此大的比例,既得利益群體為何沒有施加壓力?

「養老金入市」的政策利好也許可以成為解釋的關鍵。如上文所言,「養老金入市」很可能藉助市場力量,大幅擴張「第一支柱」的整體資金規模,而其增速極有可能超過因費率降低帶來的利益損失,從而得到了既得利益群體的認可。而中國市場的「政策性」特徵,以及養老基金得到國有資本轉化充實的背景,將保證養老基金規模擴張的進程。

所以,在中國特色的「政策市」(政策帶動市場)下,同時擔任市場規範制定者、監督者,和市場參與主體的既得利益群體,對於「養老金入市」的實現很關鍵。他們的固有利益,並不會在改革後受到制度性損害,反而因為他們設計制度、執行法規的多重職能沒有得到監管,而仍然保留了尋租空間。因而,整體養老費率改革得以開展,並使得中國社會保障改革終於破冰起航。

欠缺配套制度,改革前景堪慮

養老金入市是否能在本質上,扭轉目前中國社保體系的種種亂象?筆者並不樂觀。這個改革缺乏有效的監管和配套設施,而政府仍同時扮演市場規範制定者、市場監督監管者,以及市場參與主體這三位一體的角色。此時,以「養老金入市」、「費率改革」為代表的改革,可能只是一場技術改革,並將帶來兩種後果:

其一,潛在國有資產流失。如果說「養老金入市」利好推動了「費率改革」,那麼推動「養老金入市」的主要力量,便是來自國有資產的補貼政策。部分地區降低了費率,養老基金規模可能縮水,正是有大批國有資產補貼養老與社保基金,才得以推動從「養老金入市」到「費率調降」的這一系列改革,形成「良性循環」。

可問題在於,這些國有資產轉移成為養老金之後的流向──從轉化流程,投資渠道,到入市後的損益,都沒有明確的監管機制和法律規範,這就有可能造成嚴重的國有資產流失。按照佐治亞州立大學魏德安(Andrew Wedeman)教授在《雙重悖論》(Double Paradox)的說法,中國20世紀以來最為依賴的腐敗形式,便是「國有資產市場轉化時的價值流失」。考慮到養老金和社會民眾的直接相關,這種流失對社會穩定可能帶來致命的打擊。

其二,基本養老基金,尤其是養老儲備基金有極大的尋租空間。雖然政府曾多次強調,將對基本養老儲備基金進行立法和監管,大致方針也早已確立,但具體工作的落實仍遙遙無期。配套設施和制度建設如果一直停留在「談空話」,其他技術性改革都很難讓人感到樂觀。

這方面可以提供參考的,是香港的強積金制度。強積金以建立強積金信託基金為基礎,通過政府授權認可的相關金融機構進行投資管理。投資自由度很高,資產配置結構自主選擇。

強積金制度的前提,是成熟的市場和相關配套設施。但即使如此,香港民眾仍不斷批評強積金制度不夠穩定,對自身強積金的安全和投資能力更是擔憂。比如,香港積金局最新報告顯示,截至2016年3月底,過去一年強積金整體回報為﹣8.2%,出現紅字,是自金融海嘯以來最差表現。雖然強積金制度實施16 年來,帳面上有2.6%的收益,但考慮到貨幣貶值、通貨膨脹等因素,這樣的表現根本無法服眾。

香港在成熟市場體系下推動強積金制度,依然出現種種問題。而中國大陸這種充斥關聯交易、信息不對稱,和法律監管不到位的初級市場中,推動「養老金入市」,更可能陷入兩難──繼續「強積金」式變革,將增加養老風險,引發民眾不滿與社會不穩定;而減少依賴市場,卻又可能出現投資監督不透明,權力尋租空間增加等一系列問題。如此顧此失彼,讓人憂慮「養老金入市」的前景。

有人認為,改革不需要打擊既得利益者群體──畢竟中國經濟的短期發展,就是依靠鄧小平「讓一部分人先富起來」,以及「摸着石頭過河」的改革思維;收入分配不公,更是發展中國家的必然現象。但事實上,分配公平與經濟發展相得益彰,互為因果。而一個不具備完善制度基礎和法律保障的技術改革,由既得利益群體主導,即使斷臂,斷的也只會是別人的臂。

楊小凱曾引用西方經濟學家沃森的「後發劣勢」(Curse To The Late Comer),來描述落後國家單靠技術模仿實現經濟快速發展,卻迴避制度學習的問題。他認為,雖然經濟獲得了一定發展,但卻避開更為根深蒂固的制度弊端,「會給長期的發展留下許多隱患,甚至長期發展可能失敗」。

社保改革是否也只是一場技術改革?它能否真正解決社會保障的種種制度難題?現在看來,無論是「養老金入市」,還是「費率改革」,都並不那麼樂觀。相反,制度的持續性制約,可能會使這些改革的開展難度更甚。

(楊松林,多倫多大學東亞系研究助理)

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