评论|杨松林:中国养老金入市,何以前景堪虑?

中国政府对养老金进行市场化改革,能否避免“后发劣势”的陷阱?

中国的“养老金入市”改革,已经讲了很久。直到2015年8月,国务院印发《基本养老保险基金投资管理办法》后,相关工作才算步入正轨。今年4月22日,人力资源与社会保障部的新闻发言人李忠首次承认“正在制定相关策略,确保养老金入市今年启动”。

养老金入市

养老金入市就是用基本养老保险基金中的个人帐户基金进行证券投资,投资领域可包括股票、债券、基金等。企业为员工设立专门的帐户,员工每月从其工资中拿出一定比例的资金存入养老金帐户,而企业一般也为员工缴纳一定比例的费用。员工自主选择证券组合进行投资,收益计入个人帐户。员工退休时,可以选择一次性领取、分期领取和转为存款等方式使用。(资料来自MBA智库百科、互动百科)

考虑到目前中国养老保险基金总规模已超过6万亿元,其对资本市场产生的巨大影响,和香港备受争议的市场化强积金制度的相似之处,都使这一改革的一举一动,受到了各方关注。

改革的深入与否,和其性质密切相关。经济学家杨小凯曾定义:“改革分技术和制度两个层面”。技术改革,旨在改变具体细节以提高效率;相比之下,制度改革更着重强调基础制度和原则的变更。重技术轻制度的改革,在改革前期效率极高,但避重就轻,可能引发“后发劣势”,导致改革的最终失败。

“养老金入市”的直接需求

“养老金入市”是一场怎样的改革?背后的逻辑又是什么呢?

我先简要解释一下中国的养老保险体系。中国养老保险基金结构分为三大支柱:基本养老保险(包括养老储备基金和基本养老保险基金)为第一支柱,主要由政府主导,统一收集,占比约为82.3%;补充养老保险基金(企业、职业年金)为第二支柱,占比12.4%;个人储蓄性养老保险为第三支柱,占比只有5.3%。其中,二三支柱直接面对市场。政府希望搭建“多层次”的养老保险基金体系,依靠行政和市场的联动实现有效的养老保障。

目前的问题关键,就在这占比约82.3%,总额超5.1万亿元的第一支柱中。在现有体制下,原先的“基本养老保险”已经在2015年,从“新型农村养老保险”(新农保)和“城镇居民养老保险”合并为“城乡居民基本养老保险”。无论是覆盖面还是基金规模,基本养老保险都出现了跨越式发展。2015年中国“城乡居民基本养老保险基金”收入已经达到了2751.58亿元,同比增长17.4%。

但华丽的数字,掩盖了不少问题,特别是第一支柱基金潜在的贬值压力。

这笔庞大规模的养老保险基金,目前已出现了长时段大幅度贬值的预期。原因有三:一、人口加速老龄化,让养老保险支出增速,已经大幅度超过了收入增速;二、受制于地区差异,养老保险缺乏统一管理,部分地区的基金缺口风险较大;三、也是最重要的一点,“第一支柱”的资金管理中,超过80%实施“财政专户存款”,也就是只把钱存在银行。在目前“存银行就等于亏损”的市场环境,加上人民币长期贬值的预期,如此单一的资产管理模式必然会导致规模缩水。

这就是养老金入市的直接需求:中国政府期盼通过养老金入市,实现全国对于养老保险基金的统一管理(比如由中信建立信托基金),并借助委托运营、协议存款、债券投资等多种形式,以市场的力量提升“第一支柱”的“保值增值”能力。

然而,这样的改革,仅仅是在技术层面进行调整。养老金问题还设计制度层面,即旧有社保制度下,既得利益者的利益与其政策意图。

图为中国福建省一间佛教养老院。
图为中国福建省一间养老院。

改革杠杆,维护既得利益

中国社会保障改革(包括养老金改革)的最大障碍,在于既得利益群体。狭义来讲,这一群体指集中在顶层的、可以直接管理社保基金而不受监管约束的极少数──他们和养老储备基金间有着暧昧的关系。而广义来说,大部分政府雇员和事业单位从业者都可以归纳在这一群体──他们是基本养老保险的直接受益人。

也因此,社保改革予的全面推行,根本性质是对养老保险受益群体的再分配。这样一来,损失最大的,很可能是之前的既得利益群体。因此,无论是少数权贵阶级,还是公务员群体,都将会给改革带来极大阻力。

社保改革的推行速度之慢,也证实了这一点。

比如说,社保改革中最先进行的“费率改革”就停滞不前。费率改革,直面最引人瞩目的“五险一金”高缴费率(缴费额占工资收入的比例)。中国目前的社保缴费率高达40%;与125个国家的相关数据对比,只有11个国家的社保费率超过这一比例,而且主要是发达的福利国家。

社保缴费率过高,显然无法释放足够购买力,进入个人商业养老保险和企业年金市场,从而会挤压二三支柱的发展空间,造成整体社会保障体系结构不平衡。而第一支柱比例过重,二三支柱的市场力量得不到有效发挥,难以适应急速老龄化的社会。

为何费率改革的推动停滞不前?费率降低会直接导致基本养老保险收入的增速放缓,以及“第一支柱”整体规模的萎缩,也将冲击原有既得利益群体和养老基金间,暧昧而不透明的关系。毕竟,而正如上文所言,无论狭义还是广义的利益群体,都和基本养老保险的两个组成部分──养老储备基金与基本养老保险基金,有利益上的密切关联。在两方面阻碍下,改革自然难以推动。

而到了今年,费率改革却反常地迅速推动,不到三个月,多地已纷纷调整养老金费率。5月1日后,缴费率超过20%的省份将比例降至20%,20%的省份降至19%,有的省份降幅已经超过1.5个百分点,企业和个人每年社保减负将超千亿元,这都是从来没有过的事情。如此大的比例,既得利益群体为何没有施加压力?

“养老金入市”的政策利好也许可以成为解释的关键。如上文所言,“养老金入市”很可能借助市场力量,大幅扩张“第一支柱”的整体资金规模,而其增速极有可能超过因费率降低带来的利益损失,从而得到了既得利益群体的认可。而中国市场的“政策性”特征,以及养老基金得到国有资本转化充实的背景,将保证养老基金规模扩张的进程。

所以,在中国特色的“政策市”(政策带动市场)下,同时担任市场规范制定者、监督者,和市场参与主体的既得利益群体,对于“养老金入市”的实现很关键。他们的固有利益,并不会在改革后受到制度性损害,反而因为他们设计制度、执行法规的多重职能没有得到监管,而仍然保留了寻租空间。因而,整体养老费率改革得以开展,并使得中国社会保障改革终于破冰起航。

欠缺配套制度,改革前景堪虑

养老金入市是否能在本质上,扭转目前中国社保体系的种种乱象?笔者并不乐观。这个改革缺乏有效的监管和配套设施,而政府仍同时扮演市场规范制定者、市场监督监管者,以及市场参与主体这三位一体的角色。此时,以“养老金入市”、“费率改革”为代表的改革,可能只是一场技术改革,并将带来两种后果:

其一,潜在国有资产流失。如果说“养老金入市”利好推动了“费率改革”,那么推动“养老金入市”的主要力量,便是来自国有资产的补贴政策。部分地区降低了费率,养老基金规模可能缩水,正是有大批国有资产补贴养老与社保基金,才得以推动从“养老金入市”到“费率调降”的这一系列改革,形成“良性循环”。

可问题在于,这些国有资产转移成为养老金之后的流向──从转化流程,投资渠道,到入市后的损益,都没有明确的监管机制和法律规范,这就有可能造成严重的国有资产流失。按照佐治亚州立大学魏德安(Andrew Wedeman)教授在《双重悖论》(Double Paradox)的说法,中国20世纪以来最为依赖的腐败形式,便是“国有资产市场转化时的价值流失”。考虑到养老金和社会民众的直接相关,这种流失对社会稳定可能带来致命的打击。

其二,基本养老基金,尤其是养老储备基金有极大的寻租空间。虽然政府曾多次强调,将对基本养老储备基金进行立法和监管,大致方针也早已确立,但具体工作的落实仍遥遥无期。配套设施和制度建设如果一直停留在“谈空话”,其他技术性改革都很难让人感到乐观。

这方面可以提供参考的,是香港的强积金制度。强积金以建立强积金信托基金为基础,通过政府授权认可的相关金融机构进行投资管理。投资自由度很高,资产配置结构自主选择。

强积金制度的前提,是成熟的市场和相关配套设施。但即使如此,香港民众仍不断批评强积金制度不够稳定,对自身强积金的安全和投资能力更是担忧。比如,香港积金局最新报告显示,截至2016年3月底,过去一年强积金整体回报为﹣8.2%,出现红字,是自金融海啸以来最差表现。虽然强积金制度实施16 年来,帐面上有2.6%的收益,但考虑到货币贬值、通货膨胀等因素,这样的表现根本无法服众。

香港在成熟市场体系下推动强积金制度,依然出现种种问题。而中国大陆这种充斥关联交易、信息不对称,和法律监管不到位的初级市场中,推动“养老金入市”,更可能陷入两难──继续“强积金”式变革,将增加养老风险,引发民众不满与社会不稳定;而减少依赖市场,却又可能出现投资监督不透明,权力寻租空间增加等一系列问题。如此顾此失彼,让人忧虑“养老金入市”的前景。

有人认为,改革不需要打击既得利益者群体──毕竟中国经济的短期发展,就是依靠邓小平“让一部分人先富起来”,以及“摸着石头过河”的改革思维;收入分配不公,更是发展中国家的必然现象。但事实上,分配公平与经济发展相得益彰,互为因果。而一个不具备完善制度基础和法律保障的技术改革,由既得利益群体主导,即使断臂,断的也只会是别人的臂。

杨小凯曾引用西方经济学家沃森的“后发劣势”(Curse To The Late
Comer),来描述落后国家单靠技术模仿实现经济快速发展,却回避制度学习的问题。他认为,虽然经济获得了一定发展,但却避开更为根深蒂固的制度弊端,“会给长期的发展留下许多隐患,甚至长期发展可能失败”。

社保改革是否也只是一场技术改革?它能否真正解决社会保障的种种制度难题?现在看来,无论是“养老金入市”,还是“费率改革”,都并不那么乐观。相反,制度的持续性制约,可能会使这些改革的开展难度更甚。

(杨松林,多伦多大学东亚系研究助理)

编辑推荐

读者评论 0

会员专属评论功能升级中,稍后上线。加入会员可阅读全站内容,享受更多会员福利。
目前没有评论