中国的“养老金入市”改革，已经讲了很久。直到2015年8月，国务院印发《基本养老保险基金投资管理办法》后，相关工作才算步入正轨。今年4月22日，人力资源与社会保障部的新闻发言人李忠首次承认“正在制定相关策略，确保养老金入市今年启动”。
养老金入市
考虑到目前中国养老保险基金总规模已超过6万亿元，其对资本市场产生的巨大影响，和香港备受争议的市场化强积金制度的相似之处，都使这一改革的一举一动，受到了各方关注。
改革的深入与否，和其性质密切相关。经济学家杨小凯曾定义：“改革分技术和制度两个层面”。技术改革，旨在改变具体细节以提高效率；相比之下，制度改革更着重强调基础制度和原则的变更。重技术轻制度的改革，在改革前期效率极高，但避重就轻，可能引发“后发劣势”，导致改革的最终失败。
“养老金入市”的直接需求
“养老金入市”是一场怎样的改革？背后的逻辑又是什么呢？
我先简要解释一下中国的养老保险体系。中国养老保险基金结构分为三大支柱：基本养老保险（包括养老储备基金和基本养老保险基金）为第一支柱，主要由政府主导，统一收集，占比约为82.3%；补充养老保险基金（企业、职业年金）为第二支柱，占比12.4%；个人储蓄性养老保险为第三支柱，占比只有5.3%。其中，二三支柱直接面对市场。政府希望搭建“多层次”的养老保险基金体系，依靠行政和市场的联动实现有效的养老保障。
目前的问题关键，就在这占比约82.3%，总额超5.1万亿元的第一支柱中。在现有体制下，原先的“基本养老保险”已经在2015年，从“新型农村养老保险”（新农保）和“城镇居民养老保险”合并为“城乡居民基本养老保险”。无论是覆盖面还是基金规模，基本养老保险都出现了跨越式发展。2015年中国“城乡居民基本养老保险基金”收入已经达到了2751.58亿元，同比增长17.4%。
但华丽的数字，掩盖了不少问题，特别是第一支柱基金潜在的贬值压力。
这笔庞大规模的养老保险基金，目前已出现了长时段大幅度贬值的预期。原因有三：一、人口加速老龄化，让养老保险支出增速，已经大幅度超过了收入增速；二、受制于地区差异，养老保险缺乏统一管理，部分地区的基金缺口风险较大；三、也是最重要的一点，“第一支柱”的资金管理中，超过80%实施“财政专户存款”，也就是只把钱存在银行。在目前“存银行就等于亏损”的市场环境，加上人民币长期贬值的预期，如此单一的资产管理模式必然会导致规模缩水。
这就是养老金入市的直接需求：中国政府期盼通过养老金入市，实现全国对于养老保险基金的统一管理（比如由中信建立信托基金），并借助委托运营、协议存款、债券投资等多种形式，以市场的力量提升“第一支柱”的“保值增值”能力。
然而，这样的改革，仅仅是在技术层面进行调整。养老金问题还设计制度层面，即旧有社保制度下，既得利益者的利益与其政策意图。
改革杠杆，维护既得利益
中国社会保障改革（包括养老金改革）的最大障碍，在于既得利益群体。狭义来讲，这一群体指集中在顶层的、可以直接管理社保基金而不受监管约束的极少数──他们和养老储备基金间有着暧昧的关系。而广义来说，大部分政府雇员和事业单位从业者都可以归纳在这一群体──他们是基本养老保险的直接受益人。
也因此，社保改革予的全面推行，根本性质是对养老保险受益群体的再分配。这样一来，损失最大的，很可能是之前的既得利益群体。因此，无论是少数权贵阶级，还是公务员群体，都将会给改革带来极大阻力。
社保改革的推行速度之慢，也证实了这一点。
比如说，社保改革中最先进行的“费率改革”就停滞不前。费率改革，直面最引人瞩目的“五险一金”高缴费率（缴费额占工资收入的比例）。中国目前的社保缴费率高达40%；与125个国家的相关数据对比，只有11个国家的社保费率超过这一比例，而且主要是发达的福利国家。
社保缴费率过高，显然无法释放足够购买力，进入个人商业养老保险和企业年金市场，从而会挤压二三支柱的发展空间，造成整体社会保障体系结构不平衡。而第一支柱比例过重，二三支柱的市场力量得不到有效发挥，难以适应急速老龄化的社会。
为何费率改革的推动停滞不前？费率降低会直接导致基本养老保险收入的增速放缓，以及“第一支柱”整体规模的萎缩，也将冲击原有既得利益群体和养老基金间，暧昧而不透明的关系。毕竟，而正如上文所言，无论狭义还是广义的利益群体，都和基本养老保险的两个组成部分──养老储备基金与基本养老保险基金，有利益上的密切关联。在两方面阻碍下，改革自然难以推动。
而到了今年，费率改革却反常地迅速推动，不到三个月，多地已纷纷调整养老金费率。5月1日后，缴费率超过20%的省份将比例降至20%，20%的省份降至19%，有的省份降幅已经超过1.5个百分点，企业和个人每年社保减负将超千亿元，这都是从来没有过的事情。如此大的比例，既得利益群体为何没有施加压力？
“养老金入市”的政策利好也许可以成为解释的关键。如上文所言，“养老金入市”很可能借助市场力量，大幅扩张“第一支柱”的整体资金规模，而其增速极有可能超过因费率降低带来的利益损失，从而得到了既得利益群体的认可。而中国市场的“政策性”特征，以及养老基金得到国有资本转化充实的背景，将保证养老基金规模扩张的进程。
所以，在中国特色的“政策市”（政策带动市场）下，同时担任市场规范制定者、监督者，和市场参与主体的既得利益群体，对于“养老金入市”的实现很关键。他们的固有利益，并不会在改革后受到制度性损害，反而因为他们设计制度、执行法规的多重职能没有得到监管，而仍然保留了寻租空间。因而，整体养老费率改革得以开展，并使得中国社会保障改革终于破冰起航。
欠缺配套制度，改革前景堪虑
养老金入市是否能在本质上，扭转目前中国社保体系的种种乱象？笔者并不乐观。这个改革缺乏有效的监管和配套设施，而政府仍同时扮演市场规范制定者、市场监督监管者，以及市场参与主体这三位一体的角色。此时，以“养老金入市”、“费率改革”为代表的改革，可能只是一场技术改革，并将带来两种后果：
其一，潜在国有资产流失。如果说“养老金入市”利好推动了“费率改革”，那么推动“养老金入市”的主要力量，便是来自国有资产的补贴政策。部分地区降低了费率，养老基金规模可能缩水，正是有大批国有资产补贴养老与社保基金，才得以推动从“养老金入市”到“费率调降”的这一系列改革，形成“良性循环”。
可问题在于，这些国有资产转移成为养老金之后的流向──从转化流程，投资渠道，到入市后的损益，都没有明确的监管机制和法律规范，这就有可能造成严重的国有资产流失。按照佐治亚州立大学魏德安（Andrew Wedeman）教授在《双重悖论》（Double Paradox）的说法，中国20世纪以来最为依赖的腐败形式，便是“国有资产市场转化时的价值流失”。考虑到养老金和社会民众的直接相关，这种流失对社会稳定可能带来致命的打击。
其二，基本养老基金，尤其是养老储备基金有极大的寻租空间。虽然政府曾多次强调，将对基本养老储备基金进行立法和监管，大致方针也早已确立，但具体工作的落实仍遥遥无期。配套设施和制度建设如果一直停留在“谈空话”，其他技术性改革都很难让人感到乐观。
这方面可以提供参考的，是香港的强积金制度。强积金以建立强积金信托基金为基础，通过政府授权认可的相关金融机构进行投资管理。投资自由度很高，资产配置结构自主选择。
强积金制度的前提，是成熟的市场和相关配套设施。但即使如此，香港民众仍不断批评强积金制度不够稳定，对自身强积金的安全和投资能力更是担忧。比如，香港积金局最新报告显示，截至2016年3月底，过去一年强积金整体回报为﹣8.2%，出现红字，是自金融海啸以来最差表现。虽然强积金制度实施16 年来，帐面上有2.6％的收益，但考虑到货币贬值、通货膨胀等因素，这样的表现根本无法服众。
香港在成熟市场体系下推动强积金制度，依然出现种种问题。而中国大陆这种充斥关联交易、信息不对称，和法律监管不到位的初级市场中，推动“养老金入市”，更可能陷入两难──继续“强积金”式变革，将增加养老风险，引发民众不满与社会不稳定；而减少依赖市场，却又可能出现投资监督不透明，权力寻租空间增加等一系列问题。如此顾此失彼，让人忧虑“养老金入市”的前景。
有人认为，改革不需要打击既得利益者群体──毕竟中国经济的短期发展，就是依靠邓小平“让一部分人先富起来”，以及“摸着石头过河”的改革思维；收入分配不公，更是发展中国家的必然现象。但事实上，分配公平与经济发展相得益彰，互为因果。而一个不具备完善制度基础和法律保障的技术改革，由既得利益群体主导，即使断臂，断的也只会是别人的臂。
杨小凯曾引用西方经济学家沃森的“后发劣势”（Curse To The Late
Comer），来描述落后国家单靠技术模仿实现经济快速发展，却回避制度学习的问题。他认为，虽然经济获得了一定发展，但却避开更为根深蒂固的制度弊端，“会给长期的发展留下许多隐患，甚至长期发展可能失败”。
社保改革是否也只是一场技术改革？它能否真正解决社会保障的种种制度难题？现在看来，无论是“养老金入市”，还是“费率改革”，都并不那么乐观。相反，制度的持续性制约，可能会使这些改革的开展难度更甚。
（杨松林，多伦多大学东亚系研究助理）
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