中國的「養老金入市」改革，已經講了很久。直到2015年8月，國務院印發《基本養老保險基金投資管理辦法》後，相關工作才算步入正軌。今年4月22日，人力資源與社會保障部的新聞發言人李忠首次承認「正在制定相關策略，確保養老金入市今年啟動」。
養老金入市
考慮到目前中國養老保險基金總規模已超過6萬億元，其對資本市場產生的巨大影響，和香港備受爭議的市場化強積金制度的相似之處，都使這一改革的一舉一動，受到了各方關注。
改革的深入與否，和其性質密切相關。經濟學家楊小凱曾定義：「改革分技術和制度兩個層面」。技術改革，旨在改變具體細節以提高效率；相比之下，制度改革更着重強調基礎制度和原則的變更。重技術輕制度的改革，在改革前期效率極高，但避重就輕，可能引發「後發劣勢」，導致改革的最終失敗。
「養老金入市」的直接需求
「養老金入市」是一場怎樣的改革？背後的邏輯又是什麼呢？
我先簡要解釋一下中國的養老保險體系。中國養老保險基金結構分為三大支柱：基本養老保險（包括養老儲備基金和基本養老保險基金）為第一支柱，主要由政府主導，統一收集，佔比約為82.3%；補充養老保險基金（企業、職業年金）為第二支柱，佔比12.4%；個人儲蓄性養老保險為第三支柱，佔比只有5.3%。其中，二三支柱直接面對市場。政府希望搭建「多層次」的養老保險基金體系，依靠行政和市場的聯動實現有效的養老保障。
目前的問題關鍵，就在這佔比約82.3%，總額超5.1萬億元的第一支柱中。在現有體制下，原先的「基本養老保險」已經在2015年，從「新型農村養老保險」（新農保）和「城鎮居民養老保險」合併為「城鄉居民基本養老保險」。無論是覆蓋面還是基金規模，基本養老保險都出現了跨越式發展。2015年中國「城鄉居民基本養老保險基金」收入已經達到了2751.58億元，同比增長17.4%。
但華麗的數字，掩蓋了不少問題，特別是第一支柱基金潛在的貶值壓力。
這筆龐大規模的養老保險基金，目前已出現了長時段大幅度貶值的預期。原因有三：一、人口加速老齡化，讓養老保險支出增速，已經大幅度超過了收入增速；二、受制於地區差異，養老保險缺乏統一管理，部分地區的基金缺口風險較大；三、也是最重要的一點，「第一支柱」的資金管理中，超過80%實施「財政專戶存款」，也就是只把錢存在銀行。在目前「存銀行就等於虧損」的市場環境，加上人民幣長期貶值的預期，如此單一的資產管理模式必然會導致規模縮水。
這就是養老金入市的直接需求：中國政府期盼通過養老金入市，實現全國對於養老保險基金的統一管理（比如由中信建立信託基金），並藉助委託運營、協議存款、債券投資等多種形式，以市場的力量提升「第一支柱」的「保值增值」能力。
然而，這樣的改革，僅僅是在技術層面進行調整。養老金問題還設計制度層面，即舊有社保制度下，既得利益者的利益與其政策意圖。
改革槓桿，維護既得利益
中國社會保障改革（包括養老金改革）的最大障礙，在於既得利益群體。狹義來講，這一群體指集中在頂層的、可以直接管理社保基金而不受監管約束的極少數──他們和養老儲備基金間有着曖昧的關係。而廣義來說，大部分政府僱員和事業單位從業者都可以歸納在這一群體──他們是基本養老保險的直接受益人。
也因此，社保改革予的全面推行，根本性質是對養老保險受益群體的再分配。這樣一來，損失最大的，很可能是之前的既得利益群體。因此，無論是少數權貴階級，還是公務員群體，都將會給改革帶來極大阻力。
社保改革的推行速度之慢，也證實了這一點。
比如說，社保改革中最先進行的「費率改革」就停滯不前。費率改革，直面最引人矚目的「五險一金」高繳費率（繳費額佔工資收入的比例）。中國目前的社保繳費率高達40%；與125個國家的相關數據對比，只有11個國家的社保費率超過這一比例，而且主要是發達的福利國家。
社保繳費率過高，顯然無法釋放足夠購買力，進入個人商業養老保險和企業年金市場，從而會擠壓二三支柱的發展空間，造成整體社會保障體系結構不平衡。而第一支柱比例過重，二三支柱的市場力量得不到有效發揮，難以適應急速老齡化的社會。
為何費率改革的推動停滯不前？費率降低會直接導致基本養老保險收入的增速放緩，以及「第一支柱」整體規模的萎縮，也將衝擊原有既得利益群體和養老基金間，曖昧而不透明的關係。畢竟，而正如上文所言，無論狹義還是廣義的利益群體，都和基本養老保險的兩個組成部分──養老儲備基金與基本養老保險基金，有利益上的密切關聯。在兩方面阻礙下，改革自然難以推動。
而到了今年，費率改革卻反常地迅速推動，不到三個月，多地已紛紛調整養老金費率。5月1日後，繳費率超過20%的省份將比例降至20%，20%的省份降至19%，有的省份降幅已經超過1.5個百分點，企業和個人每年社保減負將超千億元，這都是從來沒有過的事情。如此大的比例，既得利益群體為何沒有施加壓力？
「養老金入市」的政策利好也許可以成為解釋的關鍵。如上文所言，「養老金入市」很可能藉助市場力量，大幅擴張「第一支柱」的整體資金規模，而其增速極有可能超過因費率降低帶來的利益損失，從而得到了既得利益群體的認可。而中國市場的「政策性」特徵，以及養老基金得到國有資本轉化充實的背景，將保證養老基金規模擴張的進程。
所以，在中國特色的「政策市」（政策帶動市場）下，同時擔任市場規範制定者、監督者，和市場參與主體的既得利益群體，對於「養老金入市」的實現很關鍵。他們的固有利益，並不會在改革後受到制度性損害，反而因為他們設計制度、執行法規的多重職能沒有得到監管，而仍然保留了尋租空間。因而，整體養老費率改革得以開展，並使得中國社會保障改革終於破冰起航。
欠缺配套制度，改革前景堪慮
養老金入市是否能在本質上，扭轉目前中國社保體系的種種亂象？筆者並不樂觀。這個改革缺乏有效的監管和配套設施，而政府仍同時扮演市場規範制定者、市場監督監管者，以及市場參與主體這三位一體的角色。此時，以「養老金入市」、「費率改革」為代表的改革，可能只是一場技術改革，並將帶來兩種後果：
其一，潛在國有資產流失。如果說「養老金入市」利好推動了「費率改革」，那麼推動「養老金入市」的主要力量，便是來自國有資產的補貼政策。部分地區降低了費率，養老基金規模可能縮水，正是有大批國有資產補貼養老與社保基金，才得以推動從「養老金入市」到「費率調降」的這一系列改革，形成「良性循環」。
可問題在於，這些國有資產轉移成為養老金之後的流向──從轉化流程，投資渠道，到入市後的損益，都沒有明確的監管機制和法律規範，這就有可能造成嚴重的國有資產流失。按照佐治亞州立大學魏德安（Andrew Wedeman）教授在《雙重悖論》（Double Paradox）的說法，中國20世紀以來最為依賴的腐敗形式，便是「國有資產市場轉化時的價值流失」。考慮到養老金和社會民眾的直接相關，這種流失對社會穩定可能帶來致命的打擊。
其二，基本養老基金，尤其是養老儲備基金有極大的尋租空間。雖然政府曾多次強調，將對基本養老儲備基金進行立法和監管，大致方針也早已確立，但具體工作的落實仍遙遙無期。配套設施和制度建設如果一直停留在「談空話」，其他技術性改革都很難讓人感到樂觀。
這方面可以提供參考的，是香港的強積金制度。強積金以建立強積金信託基金為基礎，通過政府授權認可的相關金融機構進行投資管理。投資自由度很高，資產配置結構自主選擇。
強積金制度的前提，是成熟的市場和相關配套設施。但即使如此，香港民眾仍不斷批評強積金制度不夠穩定，對自身強積金的安全和投資能力更是擔憂。比如，香港積金局最新報告顯示，截至2016年3月底，過去一年強積金整體回報為﹣8.2%，出現紅字，是自金融海嘯以來最差表現。雖然強積金制度實施16 年來，帳面上有2.6％的收益，但考慮到貨幣貶值、通貨膨脹等因素，這樣的表現根本無法服眾。
香港在成熟市場體系下推動強積金制度，依然出現種種問題。而中國大陸這種充斥關聯交易、信息不對稱，和法律監管不到位的初級市場中，推動「養老金入市」，更可能陷入兩難──繼續「強積金」式變革，將增加養老風險，引發民眾不滿與社會不穩定；而減少依賴市場，卻又可能出現投資監督不透明，權力尋租空間增加等一系列問題。如此顧此失彼，讓人憂慮「養老金入市」的前景。
有人認為，改革不需要打擊既得利益者群體──畢竟中國經濟的短期發展，就是依靠鄧小平「讓一部分人先富起來」，以及「摸着石頭過河」的改革思維；收入分配不公，更是發展中國家的必然現象。但事實上，分配公平與經濟發展相得益彰，互為因果。而一個不具備完善制度基礎和法律保障的技術改革，由既得利益群體主導，即使斷臂，斷的也只會是別人的臂。
楊小凱曾引用西方經濟學家沃森的「後發劣勢」（Curse To The Late
Comer），來描述落後國家單靠技術模仿實現經濟快速發展，卻迴避制度學習的問題。他認為，雖然經濟獲得了一定發展，但卻避開更為根深蒂固的制度弊端，「會給長期的發展留下許多隱患，甚至長期發展可能失敗」。
社保改革是否也只是一場技術改革？它能否真正解決社會保障的種種制度難題？現在看來，無論是「養老金入市」，還是「費率改革」，都並不那麼樂觀。相反，制度的持續性制約，可能會使這些改革的開展難度更甚。
（楊松林，多倫多大學東亞系研究助理）
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