南台大地震 台灣 震殤系列之二

土壤液化是台南震災的元凶嗎?

「現在的國土利用,完全不考慮區域地質的條件,每個地方都要有工業區,都要蓋高樓,但是土地真的承載得了嗎?」


台南永康區的維冠金龍大樓在地震後整棟崩塌。攝:Xinhua/REUTERS
台南永康區的維冠金龍大樓在地震後整棟崩塌。攝:Xinhua/REUTERS

在過年期間帶來慘重傷亡的南台灣大地震,事後不少媒體報導及評論者將慘重傷亡的原因歸到台南重災區的「土壞液化」問題。這讓「土壞液化」問題一時既是元凶,又是顯學。有人急忙到處查資料,打探自家腳下土地有沒有「液化」,甚至立委在記者會上教授「怎麼分辨土壞液化」都成了話題笑談。

南台大震後民眾對土壤液化資訊的需求,直指一個防災的重要問題:「災害潛勢」的資訊公開。所謂「災害潛勢」,可以直觀地理解為「災害發生的機率」,「高潛勢」相當於「高機率」。災害也不一定專指地震,也可能是土石流崩塌、暴雨淹水或者住家附近含有易燃、易爆品的管線或倉庫。

銘傳大學建築系副教授王价巨接受端傳媒訪問時強調,每一次災害發生,都是與民眾進行「風險溝通」的時機。透過資訊公開,並且引導民眾進行討論,思考自身如何評估風險,都是政府應該要做的工作。

資訊公開之餘 政府更該引導理解

台南地區地震後,土壤液化風險區域。依照「國家災害防救中心」公布「土壤液化潛勢區域」圖繪製。圖:端傳媒設計部
台南地區地震後,土壤液化風險區域。依照「國家災害防救中心」公布「土壤液化潛勢區域」圖繪製。圖:端傳媒設計部

以現階段吵得沸沸揚揚的「土壤液化」為例,由於不少媒體報導南台大地震時提到「土壤液化」效應,因此公布「土壤液化潛勢地區」成了公眾首要訴求;但另一方面,一旦潛勢地區公布出來,勢必極大程度地打擊當地房價。公布、不公布,儼然成了一場角力。只是南台大震陰影未去,優勢站在公布這一方。

交通大學土木工程系副教授單信瑜指出,「土壤液化」屬於地震相關災害的一部分,但對於人命傷亡卻沒有那麼嚴重的連結,政府本該資訊公開,但公布「土壤液化潛勢區」後,更應該引導民眾理解土壤液化如何透過工程方式改善,而非放任民眾自行查閱、解讀而引來無謂的恐慌。

2011年紐西蘭(香港、中國譯作新西蘭)基督城曾經發生大地震。單信瑜以這次災害為例:那時土壤液化範圍相當廣泛,整個街道都噴水、噴砂。但幾乎沒有人員死亡是肇因於土壤液化。

土壤液化和坡地崩塌或土石流並不一樣,它可以透過工程技術補強。土壤液化造成的影響,更是在道路可能會因此毀損,瓦斯管線、電信管線遭破壞,一般民眾維生機能受損。其對都市維生系統的影響遠比建築物內生命安全的影響來得大。

目前台灣雖然沒有公布土壤液化潛勢圖,不過台灣1970年代以後的建築,在建築技術規則裏頭,有針對土壤液化訂下工程設計的規範,而一定規模的私有建築物也要求鑽探密度,因此被認定需要做鑽探地質調查的建築物都有做。只要做了鑽探就有地籍資料,有地籍資料的建築物,就會被要求依據土壤液化相關規定去處理。

至於是否該公布土壤液化潛勢圖?單信瑜強調,由於鑽探技術各有不同,因此哪些技術的準確度可以被接受,適合當成公開資訊;哪些地區的鑽探密度夠充分,可以反映當地地質現況,都必須先討論清楚,再決定如何公布。

另外政府必須向民眾解釋,這些圖資並不是一般民眾要不要在這邊蓋房子或判斷安不安全的依據,這只是告訴民眾這個區位的地質條件是否較容易發生土壤液化,所以民眾該注意什麼事情。而不是告訴民眾「這邊不能住你要走人」,這是不一樣的。

台北市的舊市區多是淡水河沖積層,「但是我住在這邊的高樓會不會擔心土壤液化,不會!因為它地樁打到地下岩盤,我當然不用擔心土壤液化造成建築物倒塌。民眾如果知道自己住的地方有土壤液化風險,那他就應該去要求建商用更好的工法與材料,保障民眾財產與生命安全!」

單信瑜

而為回應民間對土壤液化的疑慮,行政院長張善政也已提出方案,短期配套將委託專業技師公會成立諮詢服務團(土壤液化工作站),土壤液化潛勢區內民眾如有疑慮,可先由內政部提供的自主檢查表初步檢視,如無法確認是否會發生土壤液化者,可詢問在地方政府的土壤液化工作站,向大地技師諮詢是否需要初評。

如果需要初評,則結合建築物耐震安檢計畫,由地方政府提供建築物結構設計圖說及地質鑽探報告,工作站技師依申請書,分批分次進行現場初評提供診斷書包括處置建議、對策、程序及費用等,供民眾進行後續改善的參考。

像台北市的舊市區多是淡水河沖積層,「但是我住在這邊的高樓會不會擔心土壤液化,不會!因為它地樁打到地下岩盤,我當然不用擔心土壤液化造成建築物倒塌。民眾如果知道自己住的地方有土壤液化風險,那他就應該去要求建商用更好的工法與材料,保障民眾財產與生命安全!」單信瑜說道。

台北市的舊市區多是淡水河沖積層,「但是我住在這邊的高樓會不會擔心土壤液化,不會!因為它把基樁打入地下較堅硬的地盤,我當然不用擔心土壤液化造成建築物倒塌。民眾如果知道自己住的地方有土壤液化風險,那他就應該去要求建商用更好的工法與材料,保障民眾財產與生命安全!」

王价巨也強調,資訊公開後,回歸到空間規劃上,政府與民眾得要誠實面對,一塊土地上就是有這麼多風險、無力承擔這麼大的開發量。「政府也得透過情境模擬,思考不同劇本下的不同狀況。讓民眾了解風險,並思考自身是否願意承擔。像日本就公布首都圈直下型地震的情境模擬,或是颱風淹水的災害範圍,讓民眾知道會發生什麼事情。而知道這些事情後,民眾得要去回應。」

整體防災思維必須建立

「台灣不能再每一次都用人命換教訓。」現代氣候變遷底下,災害的規模與複雜程度,早已超過過往經驗的想像。

除了開啟民眾的風險意識外,王价巨主張建立災防體系刻不容緩。他主張如今政府該做三件事:首先是徹底大修《災害防救法》,建立起真正能夠執行災害防救的機制,「如果要在不調動太多現有組織的情況做調整,我會建議將《災害防救法》內的『災害防救委員會』實體化,讓它有錢、有權、有人以後,才能做事。」

王价巨解釋,有了實體單位,裏頭的人還必須對於風險有整體的理解,並且提出未來台灣30年、50年後的災防計畫。在這個政策藍圖下,一層一層往下,各機關調整日常業務的體質,將災防的思維納入。「像現在的國土利用,完全不考慮區域地質的條件,每個地方都要有工業區,都要蓋高樓,但是土地真的承載得了嗎?」王价巨認為,有了整體防災思維,才能思考空間利用的總量管制,並在總量管制的前提下思考發展的方向與內涵,「災害風險高的地方,就在都市計畫中劃成公園綠地。而不是放任土地繼續蓋高樓。」

除了有政策目標,更重要的是進行災害風險評估,排出政策的優先順序。政府災防體系內的人指出,台灣在地政的科學研究相當豐碩,但是地震災損是預估模式,而政策規劃應該要以什麼程度的災害損失預估作為判斷準則,卻是政治問題。「像這次的台南,我們再訂出土地開發管制時,是要以這次地震為標準來模擬災損、訂出管制,還是要以更嚴重的震度來模擬?那後續的土地使用管制又會影響發展和經濟,這些都得思考。」

在日本,政府不斷的教育民眾「地震隨時會來」,因此防災教育做的相對完善;台灣卻是怕民眾恐慌,所以不願告訴民眾災害機率有多高。

單信瑜也強調,「風險評估後,我們才能做成本效益分析,分析我們要花多少成本,用在減少什麼程度的災害上。並且考評花下去的錢有多少效益。」單信瑜舉例,過去水利署花了一千多億台幣治水,但錢花下去以後卻沒有評估它的效益,「去年更為了減少大規模崩塌,行政院院會通過34的經費。」單信瑜不可置信地說,大規模崩塌當然有預防減災的必要性,但是百年一次的大規模崩塌,在台灣的防災減災清單上,卻不一定是最要緊的事項。而會花這麼多錢去做不是最優先順序的工作,追根究柢就出在沒有風險評估,治理出了問題。

而當災防專責機構產生後,有了政策目標,接下來行政機關對於複合型災害的想像才會出現,並且逐步補足每個行政機關該做的事。「像我們從來沒想過高樓大火該怎麼辦,哪天101大樓失火要怎麼救大家都沒想過。」曾任內政部長的李鴻源說,單單一個高樓大火,就得思考風向等問題,模擬不同風向的逃生和救災路線規劃,但是現在光是連建築物的資訊都沒有建檔,要怎麼模擬?有了專責單位後,過去這些在減災、防災上空白的地方才能慢慢補起來。

最後王价巨強調,平時對於民眾的風險教育也得加緊腳步,「像現在防災教育都是在學校進行,問題是地震可不會在你上學時間才發生啊!」單信瑜也指出,現行的防災教育,多着重在知識與技能,「學生都知道台灣位於哪兩大板塊之間,但卻不知道台灣一年有多少次地震。對於災害的認知如此狹窄,對於風險又會有多少感覺?」如果對於風險沒有太多的知覺,投入在風險控管上的成本也就相對不足,減災與防災的效果當然也大打折扣。

政府災防體系內的人也批評,在日本,政府不斷的教育民眾「地震隨時會來」,因此防災教育做的相對完善;台灣卻是怕民眾恐慌,所以不願告訴民眾災害機率有多高。兩邊政府的態度落差,主要在於「日本政府不只告訴你風險機率,還告訴你解決方法。像他們模擬海嘯可能的死亡人數高達32萬,這麼驚人的數字他們一樣公布,不擔心民眾恐慌。因為他們除了公布數字以外,還提出減災方法。但台灣沒有後面配套,所以只有恐慌,恐慌一陣後就沒了,什麼也沒變。」

一場地震暴露出台灣在災防與風險管理上的缺漏,王价巨嘆了一口氣說,「台灣得要好好思索,不能再總是靠善款做事情了!」但他也憂心,新聞熱度一過,這段日子的討論與反省,將着新聞熱度消退而無影無蹤。或許就像中國作家廖亦武在其針對2008年四川大地震所做的訪調——《地震瘋人院》中所言:「這個世界新聞太多,其實不用獨裁政權的強行壓制,後面的也總要掩蓋前面的。」當新聞的風頭過去,那些塵土與悲鳴,可否真能換來一絲進步?

政府機關各種圖資:

土石流潛勢區:http://246.swcb.gov.tw(土石流防災資訊網)

易淹水地區:http://fhy.wra.gov.tw/PUB_WEB_2011/Page/Frame_MenuLeft.aspx?sid=27(經濟部水利署防災資訊網)

斷層帶分布圖:http://fault.moeacgs.gov.tw/MgFault/(經濟部中央地質調查所)

地質資料綜合查詢:http://gis.moeacgs.gov.tw/gwh/gsb97-1/sys8/index.cfm(經濟部中央地質調查所)

內政部公共管線分布圖:http://duct.cpami.gov.tw/pubWeb2/util/p1_0.aspx(內政部營建署)

災害情資網:http://eocdss.ncdr.nat.gov.tw/ncdrwebv2/(國家災害防救科技中心)

災害示警公開資料平台:https://alerts.ncdr.nat.gov.tw(國家災害防救科技中心)

災害潛勢地圖:http://satis.ncdr.nat.gov.tw/Dmap/102news.aspx(國家災害防救科技中心)

台灣 南台大地震

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