2016台灣大選 觀點

賈培德:台灣選舉辯論的制度改革

在台灣曾經實行過的所有政治辯論中,從未有過真正意義上的「交互詰問」。我在觀看電視辯論時一直很疑惑:為什麼我們可以大喇喇地將這四個字打在電視螢幕上?


2016年1月2日,台北,三位總統候選人朱立倫、宋楚瑜、蔡英文參與第二場電視辯論。攝:Pool/台北市攝影記者聯誼會
2016年1月2日,台北,三位總統候選人朱立倫、宋楚瑜、蔡英文參與第二場電視辯論。攝:Pool/台北市攝影記者聯誼會

第十四任中華民國總統副總統選舉已然落幕,在選舉的最後15天,自去年12月25日至今年1月8日,總共舉辦了一場副總統、兩場總統候選人電視「辯論會」,以及一場副總統、三場總統候選人電視「政見發表會」。

電視辯論會一場大約兩個半小時,電視政見發表會一場大約一個半小時,也就是說在15天內,選民要消化總共十三個半小時的公共論述內容。辯論會跟政見發表會各自的目的是什麼,他們在制度上有什麼差別?目前候選人辯論會的舉辦,是否達到預期的成效?本文將先釐清辯論在選舉過程中的角色,再指出當前辯論制度的缺陷,並提供改革建議。

什麼是政見發表會?什麼又是辯論會?

讓我們先從事物的基本開始:

總統副總統選舉罷免法第45條

總統、副總統選舉,中央選舉委員會應以公費,在全國性無線電視頻道提供時段,供候選人發表政見,同一組候選人每次時間不得少於三十分鐘,受指定之電視台,不得拒絕;其實施辦法,由中央選舉委員會定之。

經二組以上候選人同意,個人或團體得舉辦全國性無線電視辯論會,電視台應予受理,並得向中央選舉委員會申請經費補助;其補助辦法,由中央選舉委員會定之。

前項總統電視辯論會以三場為限,每場每人限三十分鐘。副總統候選人電視辯論得比照辦理。但以一場為限。

第一項、第二項候選人發表政見或辯論內容,應由候選人自行負責。

從法條內容可以看出來,以國家的角度來說,政見發表會的重要性高於辯論會。政見發表會是法定一定要辦,而且完全公費公辦;但辯論會是由民間舉辦,可辦可不辦,依中選會另行規定,國家僅補助「電視台時段費」。

這是因為「政見發表會」被視為是人民參政基本權利的一部分。國家為了保障每一位人民在行使被選舉權時,都至少能有最基本的空間將參政理念與政見傳播給其他民眾,在民國69年制定《公職人員選舉罷免法》之初,就將舉辦政見發表會納入成為政府的義務。

但是「電視辯論會」並沒有這樣的地位。電視辯論會第一次出現在我國法律當中,是在民國84年制定「總統副總統選舉罷免法」時,不但非由官方以公費舉辦,也未強制舉辦,更不見於其他公職人員選舉相關法規中。

而「辯論會」從其活動性質來看,是針對某項議題,在不同持方之間進行辯證,以釐清各方意見與立場優劣為目的。

所以,「電視政見發表會」與「電視辯論會」在定位上的差異很清楚:一是「表達」、一是「比較」,在選舉活動中各自擔負了不同任務。

現實與理想總有落差,我國總統副總統候選人辯論會的運作結果並不理想。我認為這反映了制度設計上的兩個重要問題:

一、應該邀請幾組候選人?

我國的總統辯論是從2004年開始舉辦,至今才第四次,這四次當中最高的候選人組數是三組。在2012年與今年的總統選舉當中,除了國民兩大黨之外,宋楚瑜都參選,但都只是陪榜,自始無望選上。在這兩次總統辯論裏,宋楚瑜都徹底被邊緣化,國民兩黨候選人着眼於攻擊主要競爭對手,僅是禮貌性地提及宋楚瑜而已。

這樣的結果除了浪費時間與資源之外,更嚴重的是減少了主要候選人間交鋒與追問的機會。常常在國民兩黨候選人的發言中間,卡了一段宋的發言,本已聚焦的議題就消失了。

事實上,2000年時的總統選舉,更是有五組候選人同時競選。要是當年就開辦總統辯論的話,問題可能會更明顯。

要解決這個問題有兩種可能的方向:一是減少參與候選人的數目,將攻防焦點集中。

以美國2012年時舉行的總統辯論為例,當年除了民主黨與共和黨兩大黨的候選人之外,還有四組主要的小黨候選人;而兩大黨候選人參加的三場辯論,都未邀請其他四組小黨候選人。另有一場總統辯論,邀請包含兩大黨在內的七組候選人,但兩大黨未參與。剩下的三場總統辯論都僅只邀請小黨候選人參與,其他獨立候選人更是完全未被任何辯論會邀請。

這樣的安排方式可以將實際上的競爭對手分組,競爭才能聚焦,避免將事實上競爭關係不足的候選人全擺上舞台,而使發言零散失焦的問題。

但是,美國與我國政治環境並不完全相同。美國是很明確的兩黨制,即使有這麼多組候選人參選,2012年的總統選舉除了兩大黨之外,沒有任何一組候選人拿到超過1%的選票。加上美國採「勝者全拿」的選舉人團制,沒有機會得到各州相對多數的小黨候選人,與大黨候選人在意義上確實完全不同。

但是我國不但在2000年國民黨分裂時,第三高票的連戰得到了23.1%的選票,今年總統大選中的宋楚瑜也拿下了12.8%的選票,距離國民黨的朱立倫只有18%的差距,影響力與競爭能力與美國的小黨候選人比起來不可同日而語。若要採取美國的作法,恐怕必須衡量該屆選情,以選票明顯僅為兩大黨瓜分時較為適合。

第二種可能方向,是大幅加強主持人的權力,由主持人負責平衡各組發言與集中戰場。

我國目前無論是總統辯論會或是政見發表會的主持人,都僅僅是介紹流程的念稿花瓶而已。在政府公辦,流程與性質較為單純的政見發表會當中,主持人的角色謙抑是應該的;但對於總統辯論會來說,主持人便可能肩負更大的責任。

一個很經典的例子是去年四月,由英國獨立電視台ITV舉辦的英國國會大選七黨領導人辯論(The ITV Leaders' Debate),保守黨、工黨、自民黨、蘇格蘭民族黨、英國獨立黨、威爾士黨和綠黨的領導人全部都在同一個舞台上辯論。流程中針對四大議題,四段各十八分鐘的辯論階段,完全由主持人Julie Etchingham掌控。她必須控制每人發言的時間長度,選擇追問者,決定議題的追問深度,照顧較邊緣化的代表,平衡發言時間,更必須在場上偶爾失序時,強力介入維持秩序。

這是非常困難,需要高度智慧的工作,但可以有效地解決單以制度難以兼顧的效率與公平。各黨領導人快捷的反應也功不可沒,整場辯論進行節奏之明快,恐怕不輸精心製作的美式電視影集。以目前我國政黨領袖的辯論能力,主持人選的素質,以及民眾對這種不靠制度明文達成平等作法的信任程度,實行條件上也還差了一些。

二、交互詰問與現場提問,到底該怎麼問?

「交互詰問(cross-examination)」是來自於法庭辯論中的專有名詞,指的是對立方針對證人的詰問程序,由一方提問,另一方回答,答辯者不得惡意逃避問題,必須針對問題回答。這樣的詰問方式能夠快速聚焦,深入問題核心,有助於排除答辯者答非所問,顧左右而言他的狀況。「政策性辯論(policy debate)」借用「交互詰問」來幫助辯證複雜的公共政策議題。在台灣,自新制奧瑞岡制辯論制度普及之後,「交互詰問」也成為台灣辯論實務中必要的程序之一(這裏有一個「交互詰問」的範例。)

交互詰問中最核心的概念,就是由質詢者控制時間,並且擁有打斷答辯者並追問的權力。在我國曾經實行過的所有政治辯論中,從未有過真正意義上的「交互詰問」。我在觀看電視辯論時一直很疑惑:為什麼我們可以大喇喇地將這四個字打在電視螢幕上?

我國政治辯論歷史裏,勉強可算有少許交互詰問功能的,是「追問」制。「追問」制是指提問者在固定時限內提問,答詢者在固定時限內回答,但提問者可以在答詢後繼續進行追問,由答詢者再回答。在直轄市長候選人辯論(如柯文哲與連勝文),或是單一政策辯論(如雙英ECFA辯論)中都曾出現過,但就是沒有在總統候選人辯論中被採用;即使是只有兩組候選人的狀況下都沒有。

「追問」制下的提問者,雖然無法如「交互詰問」般精準的控制質詢節奏、阻止答詢者離題,但至少可以在追問時指出答詢者回答時所犯的錯誤,或是更進一步提出問題。相較於此,我國總統候選人辯論中一問一答的所謂「交互詰問」,幾乎只能考驗候選人的反應與口才,並沒有太多釐清爭點的效果。

在現場提問方面,在這次總統選舉的辯論中分成兩種:媒體提問與公民提問,無論是哪一種,都有與前述的所謂「交互詰問」一樣的問題。

若參考英美選舉辯論的經驗,這種現場提問,通常只是扮演後續辯論的引子;辯論重點是在提問設定的戰場上後續的大量攻防。例如前述的英國國會大選七黨領導人辯論,有四段現場提問,分別指向財政、健保、移民與青年四大議題。每段現場提問,都有長達十八分鐘的七黨領導人大亂鬥,讓這項議題得以被充分的辯論。或是像美國2012年的第二場總統辯論,在每題現場提問之後,雙方候選人至少都有兩輪發言機會。

反觀我國的總統候選人辯論,無論是媒體提問或公民提問,都採取一問一答的方式,這最多只能說是即席演講。甚至,公民提問還會將題目在前一天晚上預先通知各組候選人,連考驗臨場反應的效果都沒有,遑論辯論原應有的釐清議題功能了。

另外,公民提問在制度設計上,今年是與沃草!(Watchout,台灣一獨立媒體)的「總統,給問嗎?」合作,由民眾在各項政策分類下自由提出問題,若得到一定數量的網友支持,便有機會經抽籤成為總統候選人辯論會中被提出的問題。

而既然是僅由民眾篩選的公民提問,提問品質必然有其限度。有時是對現實認識不清,或是政策可行性過低。例如在第二場總統候選人辯論中,有公民提問要求未來的當選者推廣「免費上網」,但這不僅須耗費鉅資,也阻礙網路資源的有效使用,因此三位候選人不約而同的僅談「寬頻建設」而避談免費上網。

有時是提問技術不佳造成問題無效。像是在第二場總統辯論中關於中央銀行改革的問題,提問本身設定了一個前提,認為央行的決策錯誤是台灣目前結構性經濟困境的主因。這個前提受到三位候選人的齊聲反對,並以此拒絕回答問題。其實,若不設前提,直接提問是否願意進行央行改革與具體作法,候選人就必須正面回答問題。

但是,我們應該理解,公民提問的價值本來就在了解候選人們對「民眾關心的問題」的看法,而不一定要是對「正確或重要的問題」的看法,因為民意即使容易發生錯誤或產生扭曲,那也都是民選總統天經地義必須也應該面對的。

當然,公民提問的篩選機制也還有改良的可能,但我們最終還是必須在民眾意見與專業意見中做出抉擇,魚與熊掌兼得在提問制度的本質上是難以達成的。

我國第一次的候選人辯論始於1993年的縣市長選舉,1994年的台北市長選舉辯論收視率突破45.5%,正式將候選人辯論納入成為台灣政治生活的一部份。現在再回頭看當年趙少康、陳水扁、黃大洲的辯論可以發現,今日候選人在風度、使用的傳播語言與辯論策略上,確實比起當年進步了,也文明了不少,這代表了選民在民主素養上的發展。但可惜的是辯論制度的改良並不足夠,使得台灣的候選人辯論對於選民,以至於對候選人的幫助,都沒有達到它原來應具備的效果。

(賈培德,中國文化大學政治系畢、配音員、中華辯論推廣協進會理事長、劇場演員)

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