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關信基:世界格局演變中的中美關係

中美關係是世界格局演變中的重要環節。人們普遍關注的是中國會不會和美國爭霸?世界格局會不會因此巨變?


2015年9月25日,美國華盛頓,美國總統奧巴馬與中國主席習近平在白宮召開聯合記者會後離開會場。攝:Mark Wilson/GETTY
2015年9月25日,美國華盛頓,美國總統奧巴馬與中國主席習近平在白宮召開聯合記者會後離開會場。攝:Mark Wilson/GETTY

導論

近代國際關係源於300多年前歐洲民族國家的威斯特伐利亞(Westphalia)體系,它確立了主權平等作為國際交往的基本原則。不過這個規範不足以維護和平。1803至1815年的拿破侖戰爭催生了歐洲協商體(Concert of Europe)。成員國同意合力對付有野心的大國。這就是均勢原則(Balance of power)。它維繫着歐洲的和平直至年第一次世界大戰發生。戰後國際聯盟(League of Nations)成立並引入集體安全(collective security)的理想──視任何一個國家對另一個國家的攻擊就是對所有國家的攻擊,成員國都得共同承擔責任,維護世界和平。這理想還沒制度化下來,第二次世界大戰就爆發了。戰後,聯合國(United Nations)終於建立了集體安全制度。實踐下來,它也不算是很成功。原因之一是成員國是否支持主要是看行動是否符合自己的國家利益。其次是安理會中的常任理事國都可以否決維和行動的議案。如果破壞和平的是大國或者是它領導的區域性組織,聯合國便束手無策。因此,二戰後的世界和平並非靠集體安全,而是恐怖平衡(Balance of Terror),亦即美蘇兩國超級大國都擁有大殺傷力核武器的相互制約結果。1991年蘇聯解體,世界秩序從兩極變成美國獨大的單極系統。進入21世紀,以中國為首的新興國家和發達國家的博弈或許會改變全球的治理格局。

中國在上述歐洲為中心的國際關係史中,最初是扮演局外人的角色,繼而變成(帝國主義的)受害者,第二次大戰後冷戰開始到中蘇交惡為止的期間,曾經是參與者。1971年加入聯合國後,中國早期對全球事務還只是觀察及學習者。改革開放政策的推行讓中國重返世界經濟。儘管六四事件惹來西方的制裁,中國還是繼續經濟上的改革開放,而政治和外交方面則遵行「韜光養晦」的策略。2001年加入世貿後中國加速融入全球資本主義經濟秩序。然而,國力膨脹也在海外引發中國威脅論,中國政府提出「和平崛起(後稱和平發展)」來應對。十八大之後則是「奮發有為」的新型關係的創造者。回顧往事,可嘆我國的世界角色何其善變!

中美大國關係的摸索

中美關係是世界格局演變中的重要環節。人們普遍關注的是中國會不會和美國爭霸?世界格局會不會因此巨變?阿文德・薩勃拉曼尼亞(Arvind Subramanian)給了肯定的答案。他在2011出版的書Eclipse : Living in the Shadow of China's Economic Dominance(2012年中文版《大預測:未來20年,中國怎麽樣,美國又如何?》)中提出這樣的比喻:2021年,美國面臨財政破產危機,被迫接受中國苛刻條件的緊急貸款救濟方案,世界主導權的交接儀式於是完成。約翰.萊斯比特和他太太在《大變革:南環經濟帶將如何重塑我們的世界》書中也斷言中國是世界改革者,會帶領着佔全球人口80%的南環經濟體創造出新的市場、新的世界消費族、新的經濟聯盟、另類國際組織和權力平衡。

這些大預測都是從經濟實力推論政治行為的結果,有經濟命定論的偏頗性。經濟實力只是影響國際政治的眾多因素之一。政治本錢以及政策意願,甚至國家的自我認同,國內外環境、外交技巧和偶發因素都不容忽視。

自二戰以來,美國扮演着世界警察的角色,以捍衛人權、自由、民主與和平為己任。這個自我認同都一直影響着中美關係。不過,如果沒有911事件,美國被迫要把關注力放在歐洲和中東,我們就未必有今天這個局面。1995至96年中國政府在台海發動飛彈軍演,意圖影響台灣首次總統普選,2010年中日就中國漁船與日本巡邏船在釣魚島外相撞事件,中國以停止出口稀有礦物(稀土)到日本回應。這類事件顯示中國會強硬地捍衛其核心(兩岸統一,領土主權)利益。美國國內鷹派抬頭,公眾輿論多數視中國為不友善或敵人。幸好美國政府沒有受鷹派影響,只追求在維護友國安全及中美建設性關係之間的平衡。這就是2011年11月17日,奧巴馬訪問澳大利亞時公布的「重返亞洲」(註一)政策。從這份講辭和同年年初國務卿希拉里克林頓在外交季刊的文章《美國的太平洋世紀》可以看出,維持美國的世界主導地位是「重返亞洲」的重要動機,但不是唯一的原因。其他因素包括:一、成長中的亞洲對美國是無限商機;二、盟國希望美國留在亞洲以平衡中國的軍事崛起;三、與中國合作(尤其是共同承擔國際性責任)比衝突對雙方更有利。

中國的自我認同很複雜。在領導人眼中,中國無疑是國民生產總值意義下的經濟大國,從人口平均總值和聯合國人類發展指數來看,則只能算是發展中國家,而就政治心態而言,帝國主義的侵略(「百年恥辱」)留下深刻的烙印。這種受害者的認同不一定導致報復的心態,但遇到像牽涉日本在內的主權爭議時則難免特別憤慨。「百年恥辱」和對輝煌歷史的記憶合流後,恢復世界大國地位便顯得是符合歷史正義。這些都是「實現中華民族偉大復興的中國夢」的精神背景之一。到底要復興到哪一個光輝時代的世界地位(遠古絲路、開元之治或康熙、雍正、乾隆三朝盛世?)官方從來沒有正式交待。看來也沒必要,對歷史留白更有助於靈活地利用民族主義去推動「奮發有為」的外交。總言之,中國的自我認同是一個矛盾的多面體。其中,不再願意屈居人下應當是國力日增的自然產物。因此它要積極地去創造條件,最起碼爭取到平等的地位,充分的話語權,和改變國際事務的遊戲規則。

中美關係就是這些認同和政策意圖的產物。在自我認同、政策路線、國家內部的壓力(尤其是民族主義),區域和國際環境等因素交織影響下,中美關係總體而言實在難以一帆風順。不過,中美關係的具體呈現不是一成不變的。概括而言,經歷了敵對(1949─1969),解凍(1970─1970),常態化(1971─2009)和既合作又競爭(2010─現在)的演變。

合作的基礎與顯例

在既合作又競爭的期間,有關前者最顯著的例子是雙方都希望避免戰爭,特別是因為缺乏溝通,誤解對方意圖,或盟國友越軌行徑而引發的武力衝突。因此,雙方早在2009年已經開展「高層策略與經濟對話(S&ED)」,這個機制對中美關係的成熟有巨大貢獻(註二)。今年是對話的第七次,共達成127項戰略性和70項經濟成果。伴隨這個高階對話還有四五十個不同政策領域的官方接觸。

第二個中美合作的領域對全球治理的意義也非同小可。這就是環保,尤其是氣候變化。這也是一個中美雙方有共同利益的範疇。中美都是全球數一數二的碳排放大國,氣候變化對兩國經濟的負面影響日益明顯,雙方人民對這個問題越來越不能忍受。去年11月11日,中美發表聯合聲明:美國承諾到2025年碳排放減到2005年的26至28%。中方則估計碳排放到2030年到達巔峰,希望把這個目標提早,同時增加非化石燃料佔全部能源消耗的20%。中美兩國的自願減排也促使其它146個國家的仿效,從而讓今年的巴黎氣候變化高峰會史無前例地達成了全球性的協議(註三)

不過,在防止核擴散這個重要議題上,兩國卻未能合作無間,雖然核武不擴散都符合雙方的國家利益。美國希望和中國建立G2的關係,共同扮演世界事務,例如北韓和伊朗核試的參與者角色,可是,雙方對角色的了解都有嚴重分歧。中國不想被視為美國在國際事務上的助手,強調的是「新型大國關係」。這個概念的意義是興衰大國不必爭奪霸權,從而導致戰爭,但關係必須是平等,互惠與合作。具體要求是積極磋商,亦即C2 關係(註四)。至於反核武擴散的行動策略方面,美國傾向使用壓力,例如透過聯合國制裁。中國則主張尊重當事國的主權,不宜干預其內政,應當透過談判去解決。當然中國和相關國家的友好關係也是中國考慮的原因。中國的主權至上觀念和聯合國授權之人道干預原則的嚴重落差遂構成中國還配不上負責任大國稱號的論據之一(註五)

競爭關係──全球經貿秩序的編織

有關中美競爭性的關係,最重要的是經濟與貿易。中美競爭關係這個問題的規模龐大,其策略性意義觸動到世界經貿秩序的重構。這就是美國的跨太平洋戰略經濟夥伴關係協議(TPP)和中國的亞州基礎建設投資銀行(AIIB)的競賽。TPP涵蓋美國與11個亞太國家約全球四成人口,現階段是將中國排除出去的貿易自由化協定。其主要亮點不在取消關稅,而是清除任何隱性的障礙,例如管理條例和提高規範標準。TPP的經濟戰略意義要和TTIP(跨大西洋貿易及投資夥伴協定)一併審視。TTIP是2013 開始商議至今的美國和歐盟的貿易投資協定。內容除了類似TPP的目標以外,還包括開發新市場(例如開放像醫療、教育等公共服務開放給跨國企業)和創造新的權利(例如外國投資者因公共政策導致虧損時向仲裁法庭起訴當地政府)。TTP和TTIP再加上美國與其他區域或國家簽訂或正在談判的雙邊或多邊經貿協議將會匯集成一個全球性的體系。

至於AIIB 的野心不容小覷。500億美元的創始資本已經先聲奪人,其宣稱的目標是透過基礎建設營造一個新的地區經濟秩序,邁向亞洲命運共同體,最終達至世界命運共同體。它將會增加中國在亞洲及中東的經貿、政治和文化的影響力。從軍事安全的角度看,西進策略可以突破美國在東亞的圍堵。亞投行也有向全球擴展的潛力。AIIB連同「一帶一路」政策和其他已簽訂或正在談判的雙邊或多邊貿易協議也將會催生一個中國主導全球性的體系,和上述美國所領導的並駕齊驅。

必須補充說明的是TPP和AIIB的出現不完全是源自中美的全球戰略競爭。長遠的經濟發展利益才是中美行動的首要動機。其次,世界貿易組織、國際金融基金會、世界銀行和亞洲發展銀行近十多年來積弱也促成了這些區域性金融、貿易協定的出現(註六)。對中國而言,大量的財政儲備和產能剩餘都需要走出去。基礎建設是中國工業發展的強項,如果兼備像中國承建的印尼高鐵建設項目那樣的低息、長年期貸款的優惠,自然對多數發展中國家都異常吸引。

這兩個中美主導的貿易投資組合萬一變成敵對集團的話,實非世界之福!估計不會。一來是雙方表面上都不排除對方條件。其次,許多成員國都有雙重會籍,可以起些調停作用。最後,逆向思維或偶發因素都不能排除這兩個組合可以合作,甚至整合的可能性。換言之,貿易聯盟的區域化只是全球化貿易聯盟的孩提階段。無論是敵對、良/惡性競爭或整合,這兩個集團的發展都會重構全球的經濟貿易秩序。

(世界格局演變中的中美關係系列上集)

註一:英文是“pivot to Asia”strategy。實際內涵是重新平衡“re-balance”。

https://www.whitehouse.gov/the-press-office/2011/11/17/remarks-president-obama-australian-parliament

註二:其中防止軍事意外發生的守則對維繫和平關係至關重要。計有2014年達成的海上安全相遇協定和2015年軍事空對空相遇守則。

註三:如果有起碼55個國家簽署參加,協議將會於2010年開始生效並具有約束力。若大家果真遵守協議,全球氣候暖化可望於2100年減低到攝氏2度以下。詳情可參閱:

https://en.wikipedia.org/wiki/2015_United_Nations_Climate_Change_Conference

http://www.nytimes.com/2015/12/13/world/europe/climate-change-accord-paris.html?_r=0

http://www.bbc.com/news/science-environment-35079532

註四:戴秉國國務委員在第四次中美戰略與經濟對話期間建議:中美不要搞“G2”(兩國集團),但應該搞“C2”(兩國協調)。

註五:中國近年來變得積極支持聯合國的維護和平行動。具體上強調安理會有共識才能使用強制手段,而且要求當事國所在區域的區域組織願意支持方應行事。過去兩年的聯合國維和行動,中國是安理會常任理事國中派出人員(軍事輔助人員,非作戰士兵)最多的。

註六:第一輪51個參加AIIB的國家都是從日本主導的亞行得不到貸款的小國。

中美關係

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