美國中期選舉前瞻之四：二十大後台美關係會否有變？華府到底如何討論台灣？

【編者按】美國2022年度中期選舉將於11月8日舉行，屆時將有35個參議員﹑435個眾議員和36個州長席位面臨改選。這是拜登上任以來最重大的一次考驗，同時也將對美國下一階段內政外交政策的走向產生重大影響。端傳媒將在10月至11月初刊登「中期選舉前瞻」系列，試圖為讀者整理兩黨在各州的具體選情﹑民調走向﹑以及墮胎﹑學債和經濟等重大議題的影響。這篇為前瞻系列的第四篇，集中討論國會親台議員的選情，以及大選後台美政策的可能走向。

（喬桂琳，台美關係研究員，現任職華府智庫）

11月8日，美國國會將舉行改選，除了如經濟﹑通貨膨脹﹑墮胎﹑槍枝暴力等美國國內的重大議題之外，台灣問題，以及當中所必定牽涉的中美和台美關係，可說是美國外交其中一個最重大話題。今年8月，美國眾議院議長佩洛西（Nancy Pelosi）率團訪問台灣，激起中國大陸強烈反彈。而這次美國中期選舉（台譯：期中選舉），對美國的亞太戰略和台美關係都會有深遠影響。如果民主黨能跨越傳統劣勢，並且守住參眾兩院，拜登政府延續此前政策的機會就會更大，也很可能意味著美國將繼續加強對中國的強硬政策。

而如果民主黨只能守住參議院，筆者認為美國將延續對台跨黨派的支持，但民主黨勢必要面臨更多國內議題的分歧，例如通膨和經濟問題，可能會分散了對外交事務之專注。但與此同時，二十大之後習近平確立了第三任期，又代表美國對中的警覺會繼續升高。近日華府的行政、立法、智庫圈子和社群媒體都在討論二十大，證明對中國仍然高度關注。

早前拜登政府公佈首部「國家安全戰略報告」(National Security Strategy)，並在報告中直指中國與俄羅斯為戰略競爭對手；國防部長奧斯汀（Lloyd James Austin III）在介紹報告的時候，亦將中國形容為一個「步步進逼的威脅」（pacing challenge）。報告重申維持台海和平與穩定重要性，持續履行台灣關係法下的承諾，支持台灣自我防衛，並且維持美國抵抗任何對台訴諸武力或脅迫的能力。這些都是美國政府一貫論調，從行政部門角度來看，似乎沒有大變化。

然而，在習近平於二十大中明言「完全統一一定要實現，也一定能夠實現」及「決不承諾放棄使用武力」後，美國國務卿布林肯（Anthony Blinken）在10月17日就警告說北京希望大幅加快奪取台灣的時間表。而美國海軍作戰部長吉爾迪上將（Michael Gilday）也在 19 日警告，美國軍方估計中共將在 2027 年取得攻台的優勢武力。這番言論跟俄國入侵烏克蘭前美方示警嚇阻俄方之公開言論頗為相似。拜登總統在新聞專訪中，也四次提及美方對台海和平的承諾，可以理解為對解放軍發出警告信息。

當華府關注台灣時，到底在關注甚麼？

華府純學術圈較缺乏美中台議題專家，主要集中於智庫（think tanks）討論，而美國擁有近兩千家智庫，主要功能在製作政治、社會、經濟相關研究出版物和協助推行政策工作，資金來自私人捐贈及公共資金。而這些智庫往往在重要國際議題，如俄羅斯入侵烏克蘭及中共二十大召開之際舉行各式公開及閉門座談或出版相關分析，邀集各方專家學者討論並協助決策者制定最符合美方利益之政策。

而智庫出身的專家，許多都會出任政府職位，例如拜登政府外交及國安團隊主要成員，就來自布魯金斯研究所（Brookings Institution）、新美國安全中心（CNAS）、卡內基國際和平基金會 (Carnegie Endowment for International Peace) 等影響力龐大的智庫。 在裴洛西訪台以及中共二十大後，台海議題愈發成為華府在亞洲安保議題上的核心，在華府智庫間引起了相當熱烈的討論。例如美國智庫外交關係協會（CFR）就針對美國對台應續「戰略模糊」（即不明確承諾在台灣受攻擊時進行軍事干預）或轉為「戰略清晰」及其可能後果進行討論。而位於華府的著名「外交官搖籃」喬治城大學（Georgetown University）的美中全球議題對話項目(Georgetown Initiative for U.S.-China Dialogue on Global Issues），也針對台灣在美國國防戰略扮演之地位及解放軍若控制台灣後對亞洲安保之衝擊進行討論。

華府智庫討論反映了美國政策氛圍。這些討論題目，反映了美國政策圈認為台海議題在俄國侵略烏克蘭及中共二十大後變數更多，因此必須跳脫傳統思維，針對各種政治及軍事情勢變化推演，做好各種可能應變，尤其在與印太盟友進行合作討論時，智庫研析可以促進政策推行。

近年全球台灣研究中心 (Global Taiwan Institute)成立，將台灣多元議題，包括藝文及影視產業帶入華府討論圈，但一般而言，在華府的智庫圈子裡，台灣議題仍被置於美中大國角力的討論框架之中，例如2049計畫研究所（Project 2049 Institute）就專注中共威脅及解放軍侵台研究。 不過，隨著美通過晶片法案（CHIPS Act），並決定對中在技術上尋求遙遙領先而不止是相對優勢後，台灣在半導體供應鏈所扮演之關鍵地位愈來愈明確，華府也出現了許多相關研究及研討會。例如近期戰略暨國際研究中心 (CSIS) 和布魯金斯研究所與台灣官方合作舉辦的公開演討會 ，內容就著重於台灣於全球經濟上扮演之角色，進而呼籲維持印太地區穩定之重要性。

另外，東西方中心（East West Center）亦與台灣美國商會聯合出版《台美夥伴緊密相連》（Taiwan Matters for America/America Matters for Taiwan），凸顯台美在經濟及文化層面交流。喬治城大學的美國安全和新興技術中心（CSET）、德國馬歇爾基金會(GMF)及新美國安全中心（CNAS）則著重美中在科技之間角力，當中也有關於台灣的分析討論。 而台美間智庫聯繫亦十分緊密，今年10 月，蔡英文就應全球台灣研究中心發表開幕專題演說，呼籲全球對抗威權擴張及捍衛民主。台灣「國防安全研究院」近期接待美國前白宮國安會幕僚長葛雷（Alexander Gray）駐點研究海洋安全。台美之間正式官方高層交流或有限制及政治考量，但透過彼此間的智庫互動，得以傳遞執政者意志以及激發民眾討論關注，進而影響公共輿論支持外交政策。

「親台」是否已是兩黨共識？

台美關係，特別是台灣與美國國會的交流，近年來十分熱絡。今年截至​​10月19日，就已經有個32位跨黨派聯邦議員訪問台灣，其中9位為參議員、23位為眾議員；當中有不少是國會台灣連線，或參院台灣連線的成員。而今年曾來台訪問又有參與今次改選的眾議員，絕大部份都有續任可能。

美國國會對於台灣的支持向來堅定。由參議院外交委員會主席民主黨籍梅南德茲(Bob Menendez)及其同僚參議院預算委員會共和黨首席議員葛蘭姆(Lindsey Graham)共同提出的「台灣政策法」(Taiwan Policy Act)草案，於9月14日以17：5 通過美國參議院外交委員會。眾議院外交委員會共和黨首席議員麥考爾(Michael McCaul) 於9月28日聯同其他36名同黨籍聯邦眾議員，共同提出眾院版「台灣政策法」。參議院也在11日啟動了對「2023年度國防授權法案」(NDAA)的辯論，而「台灣政策法」有關台海安全議題部分文字，已經納入該法案的參院版本，參眾兩院未來一個月會進行文字協商，11月中旬繼續審議。無論中期選舉結果為何，條文大幅度修正之可能性不高。

隨著中共二十大落幕，七月曾經訪台的參院軍事委員會成員參議員史考特(Rick Scott)等多名共和黨議員公開表示擔憂，認為習近平在取得第三任期後將持續對美國和西方民主國家構成挑戰和威脅。而現任中共外交部長王毅成為政治局委員，由其領軍的「戰狼外交」型態可能延續。這種外交姿態近來備受西方國家批評並群起反對，例如英國政府及國會，就嚴厲譴責中國駐曼徹斯特總領事館毆打抗議民眾的行為，比利時外長亦公開警告中國軍民融合可能帶來之威脅，而荷蘭等多歐洲國家政府亦下令關閉中國的非法「警僑事務海外服務站」。

中期選舉將近，有媒體分析指民主黨守住參眾議院，對政府亞洲政策，無論是與太平洋島國及東南亞國家加強經貿及人才培養聯繫，或與歐盟及印太國家攜手與中國競爭的戰略，都將延續下去。而如果共和黨獲得眾議院多數，產生分裂參眾院，即使共和黨對中政策會持續強硬，也不能排除議員認為美國應採取孤立主義路線，進而反對執政黨過度涉於外務。

但這種看法未必站得住腳。近日美國國會共和黨聯邦參議員霍利(Josh Hawley)提出「就新疆暴行制裁習近平法」，遭到中國駐美國大使館強力抨擊引發國會及輿論反彈。另外，有共和黨候選人及議員針對拜登政府「對中軟弱」態度進行批評，直言要監督拜登兒子亨特(Robert Hunter Biden)與中國的政商關係，以及對「警僑事務海外服務站」設於紐約之不作為。而共和黨籍的眾議院運輸與基礎建設委員會主席迪法席歐(Peter DeFazio)也呼籲當局嚴加檢視中國在美國的各項包括鐵路及農地的投資與收購案。上述例子，全部都顯示了共和黨議員對中立場，有可能比民主黨更強硬。

在黨內及輿論強力反彈下，民主黨於10月25日撤回了一封有30位議員聯署，呼籲拜登總統與俄羅斯進行直接外交，以通過談判結束烏克蘭戰爭的公開信。而眾議院共和黨領袖麥卡錫(Kevin McCarthy)在選前雖對無限制支持烏克蘭提出保留意見，但參議院共和黨領袖麥康奈爾(Mitch McConnell)日前亦持續呼籲，要加速提供更先進的武器給烏克蘭。在兩黨對於俄烏戰爭的立場可見，對於回應威權體制侵略，美國國會兩黨在輿論監督及選情考量下皆堅守支持立場。

然而，中期選舉的美國選民仍然更關注通膨、墮胎等本土議題，選舉期間經濟將佔據國會討論主舞台。但由於對外立法層面參眾兩院還是由外交事務、國防及情報等專業委員會進行討論，相關對中立場波動可能性低。

總上觀察，隨著美國對於中國採取戰略競爭地位越清晰，中共對國內控制越加緊縮、習近平加強權力控制、國安及軍工系統更加融入決策系統、對台言論越加強硬，美國對於台灣的和平承諾及相關支持舉措越將是跨越黨派、行政、立法及智庫圈之共識。