「吃人」的地下空間：河南暴雨揭開哪些問題？如何改進？香港有哪些經驗？

過去一週，極端強降雨襲擊河南省中部，水庫決堤，街道被淹。從事後公布的數據來看，自7月17日20時至20日20時，河南省會鄭州市三天的過程降雨量達到617.1毫米，幾乎相當於以往一整年的總量。尤其7月20日16-17時，鄭州氣象站觀測的降雨量達到 201.9 毫米，突破中國大陸小時降雨量歷史極值。據官方數字，至7月29日，這場特大暴雨引發的洪澇災害和次生災害，已造成至少99人遇難、近1366 萬人受災，直接經濟損失估計達 885 億元人民幣。

隨着全球變暖，極端天氣正越來越常態化。世界氣象組織秘書長塔拉斯表示，人類引起的全球變暖導致全球範圍內強降水事件的頻率、強度和數量都在增加。

近年來，中國短歷時超標準暴雨頻繁發生，並呈逐年增加趨勢。1960年代，極端降水每年約佔中國降水事件的10%-15%。但近20年來，這一比例上升到20%。7月14日，國際環保組織綠色和平發布《與「洪」共存—— 中國主要城市區域氣候變化風險評估及未來情景預測》報告，顯示近60年來，長三角地區和廣東省極端降水（暴雨日數和暴雨過程發生頻次）均呈波動增加趨勢。即使是乾旱的西北部內陸城市也出現了強降雨的情況。2018 年，新疆維吾爾自治區西北部的秦城鎮在一個小時內遭遇了 110 毫米的降雨，而該地區此前的年降雨量記錄僅為 52.4 毫米。

「風險不僅集中在經濟社會高度發達的一線和二線城市，中小城市、小城鎮區域的氣候變化風險也在快速上升。」中國國家氣候中心高級工程師、報告的主要作者任玉玉說，「本已匱乏的財政資金，相對落後的基礎設施建設，由於人口流動導致的老齡人口等脆弱人群比重上升——這都將導致這些區域脆弱性增加，成為氣候變化影響的高風險區。」

復旦大學城市公共安全研究中心主任滕五曉向端傳媒表示，「我們過去主要圍繞大江大河發生一些流域性的洪災。這些地區隨着水利工程以及防洪堤的建設，防洪能力有很大的提成。城市內澇現在反而成為比較常見的降雨災害。」

暴雨襲城，地下空間成為應對內澇的關鍵角色之一。可在鄭州暴雨中，地下空間不僅無法吸收多餘的水量，更是造成人員傷亡和財產損失的主因之一。

7月20日傍晚，持續性強降雨造成的積水衝進鄭州地鐵5號線，500餘名乘客被困海灘寺至沙口路站區間。車廂內積水一度到達乘客胸部以上，導致10餘名乘客不幸喪生。同一天，暴雨引起的洪流奔湧進京廣北路隧道兩端，造成200多輛汽車被淹，至少6人遇難。鄭州交警於7月23日中午發布，除京廣路隧道之外，16條市內隧道形成積水點。多處地下車庫遭暴雨積水漫灌，車輛受損。

吞噬了生命和財產的城市地下空間，暴露了哪些問題？又如何做出改進呢？

擴張的地下空間，與消失的排水網絡

近年來，中國各大城市大規模開發地下空間。據《2020中國城市地下空間發展藍皮書》顯示，從2016年至2019年，中國城市地下開發逐年增長，投資總規模保守估計達8萬億元。2019年，中國全國地下空間新增建築面積約 2.57 億平方米，同比增長 2.47%，新增地下空間建築面積（含軌道交通）佔同期城市建築竣工面積的比例約19%。

中國農業大學人文與發展學院副教授孔鋒在接受端傳媒採訪時表示，近年來各城市大規模開發地下空間，多數為滿足經濟活動的需求，相應的蓄水排洪網絡建設被忽視。

以鄭州為例，該市為了打通三環內老城區與三環外新區的交通瓶頸，實現「主城區內15分鐘上快速路，快速路15分鐘上高速」，於2007年規劃建設28條下穿隧道打通快速路。然而，一位地下工程專家對《中國新聞週刊》表示，老城區的地下超級工程，因地上區域受限，往往難以保證應有的防汛設計。舉例而言，為隧道周邊排澇而建設的排水管，需要通過雨水口、雨水井接收降雨。位於最表層的雨水口的作用是迅速收集雨水，因而一般垂直設於雨水井上，例外情況下設在雨水井上游一兩米處。但鄭州多條隧道的規劃都顯示，因為新建排水管道距離道路紅線不足1米，無法就地設置雨水口，只能將雨水口安排在雨水井上游3米甚至更遠的位置。

排水網絡需要佔用城區大量的地下空間，若在前期規劃階段沒有納入考量，後期則難以完善。孔峰強調，鄭州面對的難題並非特例。中國雖在16年修訂了《室外排水設計規範》的國家標準，但由於這份標準制定得太晚，許多城市普遍沒有達標。礙於管網對接與日常養護的高成本，很多建成區無法更新其排水系統。

「目前大範圍更新換代現有的排水系統在中國不具備操作性，只能通過在新建城區時預先規預。像鄭州這種特大城市，由於很難大規模重新改造地下管網，特別是老城區的管網改造可能還涉及拆遷問題，很難在短時間內提升管網標準。」孔峰說。

根據該標準，城市內澇防治設計重現期，中等城市和中小城市（常住人口100萬以下）為 20～30 年，大城市（常住人口100萬以上）為 30～50 年，特大城市（常住人口500萬以上）為 50～100 年，超大城市（常住人口1000萬以上）為100年。這一標準還要求在商住建築物和道路等處，常規雨水管渠排不了的多餘徑流，必須通過修建入滲、調蓄、抽排等設施來達到保護要求。

而據統計，中國承擔防洪任務的640多座城市中，城市暴雨洪澇標準小於50年一遇的約佔80%，達到100年一遇的不超過10座，50年一遇以上的進展18%，還有約21%的城市未達到10年一遇。

預警與普查

除了提升城建部門的排水標準之外，孔峰強調，也應完善各個城市的預警機制，保證不同部門之間的聯絡暢通。目前，應急預案太過粗糙，並且偏向於理論和整體思路，可操作性不強。

7月19日至20日，鄭州市氣象局連續發出5次暴雨紅色預警信號。根據中國氣象局頒布的《氣象災害預警信號及防禦指南》，暴雨紅色預警意味着「停止集會、停課、停業（除特殊行業外）」。

但作為一家提供專業技術服務的事業單位，氣象局發布的各類紅色預警並不具有行政強制力，而只是一種提示性信息。孔峰向端傳媒表示，其針對暴雨紅色預警所建議的「三停」要求沒有得到有效執行。

《財新》發表的一篇評論中稱，中國城市防汛應急體系中，具有行政效力的「三停」通知，一般要由當地防汛抗旱指揮部（下稱「防指」）簽發，這通常需要經過防指的組成單位負責人進行集體會商，再由防指主要負責人進行綜合決策。

而翻閲鄭州市及河南省的防汛應急預案，包括2019年5月印發的《鄭州市城市防汛應急預案》和2020年7月河南省防汛抗旱指揮部印發的《河南省防汛應急預案》，均沒有找到關於「三停」措施的相關流程和規範。

7月21日，河南暴雨造成多人傷亡後，中國交通運輸部辦公廳緊急印發了《關於切實做好城市軌道交通防汛工作的緊急通知》，要求運營單位「對超設計暴雨強度等非常規情況下採取停運列車，疏散乘客，關閉車站等應急措施」。7月26日，中國國家發改委也發布了《關於加強城市重要基礎設施安全防護工作的緊急通知》，要求按照最嚴酷的極端天氣情況完善應急預案，建立第一時間響應機制。「該停學的停學，該停工的停工，該停業的停業，該停運的停運」。

「未來地下空間發展應該是立體和多元化的，不能用於同一種職能。比如說最底層要儘量避免人流和產業。對於經常遭受暴雨的地區，要有相關的措施出台，配備抽水的措施，或者在關鍵時段停止經濟活動。」孔峰說。此外，還要發展深層隧道排水系統和大型調蓄設施等綜合性措施，包括建設大型地下泵站、深度排水隧洞（地下人工河）、大型地下蓄水庫等，與老城區原有的地下淺部排水管網一起，構建完備的排水網絡。

同濟大學建築與城市規劃學院副教授赫磊對《中國新聞週刊》提出了相似的建議。他認為，在易受災地區開發的地下空間，平時作為停車、地下車道等功能區，一旦發生極端內澇災情，則可通過管理手段提前預警，快速清空地下空間內的人員和車輛物資，作為雨水調蓄池。險情過後排出滯水，轉換為平時使用功能。

風險普查也至關重要。「地下空間所處的地貌環境是不是低窪區，在暴雨洪澇風險中處於什麼樣的特徵。基於這樣的風險系數普查，我們能知道未來如何更好地防範。」滕五曉表示。

2021年5月，在前一年完成試點工作後，中國國務院宣布將展開首次自然災害綜合風險普查。該普查將調研每個城市過去歷史災害的情況，以及每個城市的自然、社會環境，計算災害性天氣可能致災的風險點、風險區域和致災閾值。普查結果將推動氣象災害風險預警業務發展，並用來指導全社會科學設定各區域基礎設施的氣象災害防禦標準。滕五曉表示，目前，普查項目還在數據採集、模型研發的階段，預計在2022年公布結果。

香港有哪些經驗？

相比內陸城市，依海而生的香港長年處於易受颱風和暴雨侵襲的「高危地帶」。資料顯示，香港每年平均雨量大約為2400毫米，相當於鄭州的四倍。香港擁有完善的防洪政策，各部門之間的分工明確、其防患於未然的取態，值得具較少應對極端天氣經驗的城市作參考。

專責防洪及污水處理的渠務署以書面形式回覆端傳媒的查詢，其發言人表示，因應香港「山多平地少」的地勢，渠務署制定了「防洪三招」，分別為「上游截流」、「中游蓄洪」，以及「下游疏浚」。「上游截流」是在半山處或中途截住雨水，透過雨水排放隧道或排水渠道把雨水直接排入大海。「中游蓄洪」指在暴雨時將雨水暫時貯存，避免下游排水系統不勝負荷而出現水浸。「下游疏浚」則是在下游的排水系統增加或擴闊排水渠或河道。

因應上、中、下游需求，渠務署已完成位於港島西、荔枝角、荃灣及啟德的4條雨水排放隧道，並利用地下空間，設立4個分別在大坑東、上環、跑馬地及安秀道的大型地下蓄洪池作防備之用，減少雨水湧入市區的可能。其中，香港最早啟用的大坑東蓄洪池於2004年竣工，容量為10萬立方米，可抵禦50年一遇的暴雨，即每小時超過100毫米的降雨量，大大改善了該地區的淹水問題。另外，應對新界北部的低窪地帶常年有氾濫成災的問題，渠務署亦於村內設置雨水泵房、蓄洪池等，提供防洪保護。1994年迄今，渠務署已把126個局部地區的水浸黑點消除至4個。

水浸黑點

在防洪標準上，香港參考國際標準，用以規劃和設計公共雨水排放系統。渠務署會根據各區的雨量資料、降雨模式、集水區特徵和面積，以及地面狀況進行規劃和設計。至於坊間常會聽到的「100年一遇」、「50年一遇」暴雨的說法，發言人稱，其實是取自排水系統中的防洪標準：「暴雨重現期」。例如，市區雨水排放幹渠的防洪標準必須能抗衡200年一遇的暴雨，以防廣泛地區出現淹水情況。

暴雨重現期

署方在訂立標準時，亦會將土地用途、社會經濟需要、水浸後果，及紓緩措施的成本效益等因素納入考慮原則。因此例如覆蓋集水區範圍較小的雨水排放支渠網絡，則採用能抵禦 5 0 年一遇的暴雨防洪標準，以符合成本效益。

此外，所有企業及部門在進行地下工程時，必須遵照渠務署的標準，例如在開發一條新地鐵線路時，發展商除了制定其內部設計標準外，還要與相關政府部門及其他設施商討地鐵系統的設計上限，以保障各方權益。

而排洪方面須與渠務署不斷協商的系統，當屬由香港鐵路有限公司營運的香港鐵路系統（簡稱「港鐵」）。香港鐵路運輸專業人員協會主席張年生對端傳媒表示，港鐵系統在運行其排水防洪設備和措施上共分作三個層次。

一是工程設計方面，港鐵新舊的線路各設不同的防水系統。張年生稱，由於1997至98年間香港雨量暴增，旺角區彌敦道近太子一帶多次出現嚴重淹水問題，令太子站受到波及，雨水淹及大堂。他解釋道，「於上世紀七十年代設計的太子站，其防水設計比較舊，所以並不能應對惡劣天氣。」事件發生後，港鐵公司改善了太子站的設計，在舊有的地鐵線路隧道裏面增設水泵系統，把雨水儘快抽走，接駁至渠務署的排洪渠，再適時排入大海。

今日，所有港鐵站的出入口均設有較高的地台，站內個別位置亦設防，防止暴雨水浸時路面的水流入地鐵站內。若水不幸流入地鐵站內，地底站內仍設有水泵系統。地底隧道內亦設有防洪閘，若隧道水浸，防洪閘會即時關上，以避免雨水湧出。而新的線路在設計時，港鐵亦把過去幾十年最嚴重降雨量的可能性都納入設計的考量中，張年生預料，這些措施足以應付黑雨或更嚴重的降雨量。

二是應變措施，張年生指，港鐵內部的應急手册涵蓋了對控制中心、列車司機等各方人員的指令，確保他們清楚遇到極端天氣時應該如何處理。每個地鐵站均設有沙包、擋水板等防洪設備，而當有風暴來襲時，職員會以人手方式操作相關指令，並協助有需要的乘客。

而在不同地區及路段，港鐵均設有不同應急步驟和方法。由於港鐵共有三種不同線路，分別為地底線路、地面線路、架空線路，故三種路段的處理手法各不相同。當天文台懸掛黑色暴雨警告或十號颶風警告（惡劣天氣警告）時，地面和架空路段的鐵路一定會停駛，只有地底路段能維持有限度服務。不過，如果發現隧道有可能水浸的跡象，港鐵亦可能會停止地底路段的服務，保障大眾安全。

三是各方配合，張指出，港鐵內部每年設有定期演習，以確保應急手册的指令能夠順利實行。至於隧道內的防洪閘測試，港鐵則至少每十年會安排一次多方演習，屆時消防處、警察、渠務署等各部門均會派員參與。

儘管渠務處和港鐵均在系統硬件設計上做出多重保障，但張年生提醒，防洪系統在工程設計的上限不能過分「離譜」。港鐵公司在工程設計實際上也有時間、空間、成本的考慮，故難以完成不符合成本效益、也不實際的防洪設計。

「例如若要避免一條隧道在10分鐘內被淹沒，工程上的硬件設計自然能夠阻止這種情況發生。那麼可以解決1分鐘內隧道被淹沒的局面嗎？如果1分鐘可以，30秒呢？
這是一個無止境的問題。」

張補充道，「排洪關鍵不止在設計方，而是在『如何避免和解決所有不良後果』的這個問題，著重點落在工程上我們要做好的風險評估，去衡量意外發生的機會和後果嚴重性。」

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