中國對外投資項目，怎樣被環評「卡殼」？

2020年12月，中國生態環境部支持了一個「交通燈」機制，旨在預防「一帶一路」上各種投資項目的生態環境風險。「交通燈」的設計頗為直觀：紅黃綠三色，指向項目對環境、氣候和生物多樣性的傷害程度。綠色的符合國際標準，黃色的有改進空間，紅色則是危險係數高，需要停止或是嚴格監管的項目。

隨着公眾對環境和社會影響認識的加深，包括採掘、能源和大型基建項目與當地「外部關係」的往來也越來越複雜，包括監管、政府、公眾、社會經濟和環境機構等等。這些被稱作「非技術風險」（non-technical risk），採掘行業用這個定義，將企業與外部利益相關方的交互中產生的所有風險劃入其中。據2017年的一份報告，全球價值5億美金以上的採掘項目中，超過一半都被延期，而其中，又有超過80%的項目會遇到「非技術風險」。

中國加速進行的對外投資項目，集中在能源和基建、亦有大量礦業，也不例外。據2018年關於中國企業海外投資項目環境和社會影響評價的一份報告，環境和社會手續不合規或存在風險，便是已知被東道國政府叫停的中資企業海外項目中，常常出現的叫停原因。

中國生態環境部所支持的「交通燈」設計，離成為對中國對外投資項目有約束效力的規則還很遠，但也發出了來自政策層面一定程度上的信號。承擔投資風險的還有融資方。國際金融行業對於項目融資中的環境與社會風險管理（譬如「赤道原則」）也給來自中國的融資方出參考。自2018年11月啟動的《「一帶一路」綠色投資原則》，已有37家金融機構簽署，稱將加強環境氣候風險管理能力建設。

在中國的對外投資中，生態和環境影響對項目的風險有多大？不同國家在環境和社會影響評估的過程有何共性、又有哪些區別？中國作為資金輸出國和建設運營方，可以作出怎樣的管理和監控？在環境和社會影響真實發生之前，在重大事故發生之前，有多少風險是可以在評估之時、決策之前得以識別、預測和減緩的，本文走進了三個由中國資本介入、並在環境影響評估層面引發大量討論的投資項目：它們為什麼會「卡在」環評階段？

案例1：後知後覺的「生態毒理學」擔憂

秘魯有一個被稱為「亞馬遜航道」（Amazon Waterway）的航道計劃，試圖疏通該國亞馬遜雨林地區的四條主要河流、長達2687千米，可以越過國境聯結巴西、秘魯伊基託斯（Iquitos，亞馬遜雨林中尚未通公路的城市）和北部的Paita港口，並希望讓該地區的河道全年無休通航。「亞馬遜航道」的投資公告稱，建設投資約為6900萬美元，後續運營和維修投資為3.5億美元；作為收益，投資方將獲得20年的航道特許經營權。

「亞馬遜航道」是秘魯52個關鍵基礎設施項目之一，項目在2014年提出，被視為國家利益，得到秘魯政府的大力支持。時任秘魯總統庫辛斯基（Pedro Pablo Kuczynski）2016年訪華並希望能吸引中國企業在秘魯投資基建項目，2017年，由中國水利水電建設股份有限公司「中國水電」和秘魯建造公司「Casa S.A」各持股50%的Cohidro財團宣布中標，並計劃在2022年開始航道的運行。

2018年年初，Cohidro財團提交了環境影響評估申請，但是評估未讓當地居民參與研討、也沒有徵詢原住民組織的意見，秘魯全國可持續投資環境認證服務局（SENACE）拒絕了申請。

與此同時，對航道的環境、社會和經濟影響的各種討論開始出現。

建造計劃在4條河中13個水位較淺的點進行疏浚。秘魯的國家公園機構SERNANP指，有三個疏浚點離秘魯最大的國家保留地Pacaya Samiria的緩衝帶很近，還有一個疏浚點就在Cordillera Azul國家公園的緩衝區裏。研究亞馬遜河流系統十多年的生態水利學工程師阿巴德（Jorge Abad）指出，疏浚的本質是移除泥沙等沉積物，開工前至少應該研究河底泥沙流動的總量，估算疏浚的效果和潛在的副作用。並非沒有先例，未對河底泥沙流有足夠了解的話，很可能帶來持續的威脅——在美國密西西比，水道在過去兩百多年來經歷了大量人為調整，仍無法「馴服」河道。

秘魯野生動物保護協會（Wildlife Conservation Society）的報告稱，疏浚會破壞魚類的洄游，移除河裏擱淺的原木等雜物也會影響魚類的種群數量，因為那些原木是魚類繁衍的天堂，也是鳥類、哺乳動物和爬行動物的棲息地。除了魚類，亞馬遜河豚和巴西大水獺這兩種哺乳動物也會受到影響。整個雨林地區的食物鏈安定受到威脅。還有424個依靠這些河流生活的原住民社群，他們擔心項目會讓兩岸失去生機。

就連航道建立現代化水路的承諾，也遭到大量的反對聲音。一旦開始運營，船隻的通行費用就會上升。按照計劃，所有進入這一流域的中大型船隻都要向運營方繳納每噸1.69美元的過路費，再加18%的增值税。其中 Loreto 河運協會的總經理 Carmen Nuñez 就估計，未來的水路運費和普通家庭的食物支出會因此上升30%。

2018年5月，在Cohidro財團將兩個原住民組織列為利益相關的第三方後，SENACE開始了環評程序。同時，兩間原住民機構AIDESEP和ORPIO向利馬高等法院提出憲法保護訴訟，請求政府和Cohidro財團讓他們在詳細的環境影響研究中發表意見。

2020年1月，Cohidro財團以缺乏生態毒理學研究（以評估河床中毒性物質的存在是否會對生態系統造成影響）為由，無法使項目在環境認證過程中獲得進展，要求SENACE撤回環境評估程序。隨後，面臨環境影響評估懸而未決的許多難題，Cohidro試圖將項目的特許經營權期限從20年延長至23年，但交通運輸部宣布該提案不可接受。

截止發稿，秘魯高等法院仍在審理原住民機構的訴訟，「亞馬遜航道」項目，前途未卜。

案例2：疑案重重的環評、停止貸款的資方

印度尼西亞北蘇門答臘一座規劃、建設中的水電站巴丹託魯（Batang Toru），由北蘇門答臘水力發電有限責任公司（NEHS）在2012年開發，預計投資額為16.8億美金。但是，因為巴丹託魯所處的生態環境過於脆弱，這個項目在從世界銀行的國際金融公司或是亞洲開發銀行等機構尋求貸款的嘗試都失敗了。

而且，2017年，科學家還在這裏發現了一種新的猩猩物種，打巴奴裏紅毛猩猩（Tapanuli orangutan；Pongo tapanuliensis），打巴奴裏猩猩的生育率很低，並對外界影響極其敏感，現存種群數量僅800隻左右，而水電站計劃建在它們唯一的已知棲息地上。環保機構擔心，水電站的建設會直接導致該瀕危物種的滅絕。

最終，仍然向NEHS提供貸款的是中國銀行，中國政府注資設立的政策性保險公司中國出口信用保險公司做了擔保，承建方則為中國國企中國水電（Sinohydro）。2017年1月31日，巴丹託魯收到了環境許可並開啟前期工程。但是，圍繞着項目環境評估的爭議沒有消失。

北蘇門答臘大學的林學研究者昂裏扎·昂裏扎（Onrizal Onrizal）稱，NSHE僱用了印尼的PT Global Inter Sistem（GIS）做環境影響評估，後者在2013年雇用他分析項目建設地的森林生物多樣性。昂裏扎的專業意見是，除了引起輿論高度關注的巴奴裏紅毛猩猩外，計劃建造地還生活着蘇門答臘虎、馬來熊、蘇門答臘島長臂猿等23個瀕危物種。昂裏扎稱他在起草的報告中包括了上述物種，但在最終遞交給監管部門的報告裏卻被刪減，只剩下了15個。直到有人問他，為何報告中沒有提及蘇門答臘虎時，他才意識到，被遞交的環境影響評估並不是他參與起草的那份。昂裏扎指控GIS在他不知情的情況下把他列為參與項目的專家之一，未經許可在報告中使用了他的學位證書，並偽造了他的簽名。GIS解釋說是工作疏忽。

印尼最大的環保機構Walhi認為，水電站項目存在巨大的環境威脅，通過法律起訴的方式要求政府吊銷環境許可。Walhi認為，NSHE取得環境許可的整個過程存在一系列行政疏漏，而刪改昂裏扎意見和偽造簽名的行為，則有可能成為讓整個項目暫停、甚至停止的契機。昂裏扎和Walhi多次前往省警局三次試圖立案，但都以各種理由被拒絕。Walhi的律師塞爾加（Golfrid Siregar）對當地媒體說，如果省警局一直拒絕，他們會把昂裏紮在法庭上稱自己沒有參與起草最終提交的版本、也沒有簽字的證詞作為證據，交給國家警局立案。

2019年10月6日，律師塞爾加離奇受襲，頭部受傷失去意識，隨即死亡。警方稱，塞爾加的死亡與一起摩托車酒駕事故相關，但他的家人不相信這個說法。

除了對生物多樣性的威脅，水電站項目是否真的「綠色清潔」，以及對當地地震風險的疏忽也引發質疑。有研究發現，熱帶地區的水庫在運作的頭幾年內會產生大量温室氣體，這一點在環境影響報告中並未提及。此外，蘇門答臘島曾經多次發生強地震。國際大型水壩委員會（ICOLD）建議在該地區建造的大壩至少要能抵抗里氏7.7級的地震。NSHE也承認，在建造地4千米外就有活躍的斷層線，但他們認為大壩建造地點不在斷層線上，因此大壩的設計以抵抗里氏6.7級地震為目標。

在長期的質疑聲中，中國銀行在2019年3月發表了一項英文聲明，表示「已經注意到一些環保組織表達的關切」，承諾「將仔細審查該項目」。

包括國際自然保護聯盟（IUCN）在內的一眾環保機構持續對項目的可行性做出質疑，前者在2020年4月發布事實核查報告，對NSHE發布的文章、論點或環評報告作出詳盡的反駁。

2020年6月，據印尼國家電力公司（PLN）負責該項目的主管Muhammad Ikhsan Asaad，原計劃在2022年投入使用的巴丹託魯水電站，「可能會延期到2025年，處於環境考慮和COVID-19的影響，貸款方中國銀行停止了提款（drawdown）。」

案例3：「繞開」環評難關的策略

2010年3月，香港上市公司洪橋集團（洪橋資本有限公司）收購了一間巴西礦業公司Sul Americana de Metais S.A.（簡稱「SAM」）。洪橋有著世界500強企業吉利控股集團和沙鋼集團為主要股東，投資多聚焦在電池新能源，收購SAM是其第一次進入資源領域。當時，SAM持有巴西83個鐵礦勘探權證，其中位於巴西東南部米納斯吉拉斯州（Minas Gerais）的「8號礦」，據估計擁有約26億噸原礦。

2011年末，SAM樂觀預計，「8號礦」的鐵礦山將在2014年下半年投產，計劃投資約30億美金，年產量預計為2750萬噸，這在盛產鐵礦的米納斯吉拉斯州，也算是較大型的礦區。十年過去了，「8號礦」距離投產還很遠；事實上，開啟礦區建設的基本前提，也即「初步環境評估許可」的申請，「8號礦」已經被巴西環境及可再生自然資源署（IBAMA，以下簡稱巴西環境署）拒絕。

在巴西，環境許可申請程序有三個步驟：初步環境許可、安裝許可、營運許可。洪橋集團的「8號礦」，卡在了初步環境許可。

據洪橋歷年年報，自2012年以來，SAM陸續向巴西環境署提交了「8號礦」的「環境影響研究」及「環境影響評估報告」。隨後幾年內，基於環境署提出的補充需求，SAM舉辦公共聽證會、在項目所涉及的城市獲取合規證明。2016年3月，巴西環境署做出了決定，「8號礦」「無法證明在環境層面可行」，並在SAM上訴後決定，SAM所提議的補充研究，屬於重新規劃及設計項目，需啟動新的環境許可申請過程。

作為巴西鐵礦資源大省，所有人的眼睛都盯著米納斯吉拉斯州。而「8號礦」正是一個可能帶來嚴峻環境和社區影響的項目。

在巴西環境署發布的詳盡報告中，對「8號礦」的最主要質疑聚焦在廢棄物和尾礦的處理，以及項目整體對周邊水資源和環境的影響。「8號礦」每年2750萬噸的產量，意味著每小時620萬升的耗水量，而礦山所屬的地區屬半乾旱氣候，水資源緊張；這還意味著兩個尾礦壩，分別將有約9.3億和2.3億立方米的存儲量——巴西目前最大的尾礦壩的存儲量為7.5億立方米。巴西近些年出現數次尾礦壩潰壩事件，造成重大人員死傷和環境污染，讓人們對尾礦壩、尤其大型尾礦壩的安全尤為擔憂。不止礦山，要想將礦石運輸出去，「8號礦」配套的物流系統包括一條長達482千米的地下管線，直達伊列烏斯的南港，途徑21個市政以及複雜的地貌和生態。

在被環境署認為環境層面不可行後，2017年11月，SAM將「8號礦」所涉及的項目分開，將其中礦業和設施的許可申請，交由州級環境機構，而礦石運輸到港口的管道以及在港口地區的脱水站、過濾廠，因為跨越數個州，仍然在國家層級的巴西環境署申請許可——為了就這條482千米的管道進行申請，SAM與第三方投資機構成立了Lotus Brasil（Lotus Brasil comércio e Logística Ltda）公司，負責「8號礦」物流系統的環評、建設和運營。

換句話說，「8號礦」將項目一分為二，繞過了屢屢碰壁的巴西環境署，在更支持礦業的州政府繼續申請取得所需許可。2017年初，「8號礦」被礦山所在的米納斯吉拉斯州列為了優先顯目；2019年，米納斯吉拉斯州州長與SAM簽了合作備忘錄，稱將保證盡力讓項目獲得許可。

這個分割項目的作法，遭到了公民社會激烈的反對。

在接受端傳媒採訪時，本土環保組織MAC（Margarida Alves Collective）認為，此舉是在繞開巴西法規，監管部門將無法完整地同時評估整體項目對周邊社會和環境帶來的影響。巴西維索薩聯邦大學專注礦業的環境與社會影響研究的社會科學系教授科埃略（Tádzio Coelho）也說，SAM將項目分割試圖加快審批進度，「是一種與許可證頒發機構串通的商業手段，傷害了公眾參與和對整個項目效果的評估。」

2019年12月2日，米納斯州公共事務部和聯邦公共事務部聯合對米納斯州政府、巴西環境署、LOTUS BRASIL和SAM發起了公共民事訴訟，認為SAM的「8號礦」礦業和Lotus Brasil的管道項目相互依存，應一起由巴西環境署審批環評。2020年1月，聯邦法官做出臨時裁定，暫停了兩個項目的環評程序。

據洪橋集團2020年財報，該集團已經在該鐵礦石項目上累積投資了約1.5億美金，「SAM獲得建設許可的時間延遲令人無奈」，新的投產日期預期為2026年末。雖然環評還未過，SAM已經與華為簽署合作協議，計畫給礦區部署了5G網絡無人採礦技術；在伊列烏斯南港，中國資本聯合體擬參與投建，而SAM也稱計畫在獲得環評後，以股權投資模式參與。

從「闖關」到「風險控制」

環評程序是外來投資風險控制的一環。常年跟蹤中國海外項目環境影響的律師張兢兢對端傳媒說：「當海外資本進入一個國家，到做環評階段的時候，前期的商務談判已經進行了很久，已經大量的投入；因而很多資本輸出端，比如世界銀行，會要求在貸款的前期就做到環境和社會影響的審核，就是為了儘早發現問題，保證資本的安全。」

在進行海外投資時，各個接受國的要求不盡相同，但世界銀行設立的標準是有參考價值的。代表了37個國家、116家金融機構的「赤道原則」，就依此做了兩個類別的劃分：環境法律體系等同或嚴於國際標準的「指定國家」（大多為歐美發達國家），餘下的則為「非指定國家」。在「非指定國家」，「赤道原則」要求，環境和社會評估的過程要符合譬如國際金融公司和世界銀行集團當時適用的指標。

換句話說，為了管理風險，無論東道國本身的管理和程序如何，「赤道原則」都要求投資方以更為嚴格的國際環評為標準。但是，對於很多中國企業而言，國際環評的標準是陌生的。

環評的概念進入中國有30多年，逐漸建起的制度，仍然有許多不足之處。現行的環評法在2016年修訂，取消了環評前置——也就是在環評審批通過後，其他手續才可以展開。修訂後，環評和後續內容同時審批：提高了效率、也讓環評的重要性下降。這對監管的要求提升，而後者又恰是另一個薄弱的環節。在整個程序中，公眾參與也流於形式。

一份將世行標準與中國國內環評標準進行比較的報告發現，兩者在評價標準、範圍和方法等方面「均存在較為顯著的差異」。譬如，國際標準要求相應的環境和社會本底狀況調查（background survey），而國內環評不涉及社會現狀調查。而且，國際環評對利益相關方參與和替代方案分析的要求也更深。包括水資源及溫室氣體等出現在國際環評中的內容，並不納入中國國內環評的工作範圍。

實踐中，企業將獲得環評作為需要闖過去的「關卡」，很難會用更嚴格的要求、因而可能更高的成本去規範自己的行為。一位熟悉國內外環評規則的專家對端傳媒說，很多中資的海外項目，帶著在中國做項目的慣性出去，認為發展最重要，以搞定項目為目標，況且，「國企若搞成則是政績，若不成責任不歸他；而私企則多缺乏大型項目的經驗，容易冒進。」

理想情況下，如國際影響評價協會（IAIA）所說，對環境影響的評估可以在重大決策前識別、預測、評估及減緩開發活動的生物、物理、社會及其他相關影響。現實中，在很多國家，遇到由政府牽頭的大型基建項目，公開資料並不多，環評是難得的、至少部分公開的材料，成為被項目影響到的第三方試圖加入討論項目可行性的准入。

張兢兢補充道：「資本，包括來自中國的資本，賭博心態都很強，只要能想方設法過——而且大部分即便有害的項目都是能過、並且啟動了的。只要把環評的關闖過去，利潤就豐厚了。」就算是環評十年未得的「8號礦」，雖然遲遲未開動，公司探礦權的估值卻因鐵礦石價值增加而隨之水漲船高，從2019年的8.11億美金，漲到了2020年的9.81億美金。

（本篇報導由端傳媒與巴西非盈利組織「Comissão Pastoral da Terra」合作完成）