中国对外投资项目，怎样被环评“卡壳”？

2020年12月，中国生态环境部支持了一个“交通灯”机制，旨在预防“一带一路”上各种投资项目的生态环境风险。“交通灯”的设计颇为直观：红黄绿三色，指向项目对环境、气候和生物多样性的伤害程度。绿色的符合国际标准，黄色的有改进空间，红色则是危险系数高，需要停止或是严格监管的项目。

随着公众对环境和社会影响认识的加深，包括采掘、能源和大型基建项目与当地“外部关系”的往来也越来越复杂，包括监管、政府、公众、社会经济和环境机构等等。这些被称作“非技术风险”（non-technical risk），采掘行业用这个定义，将企业与外部利益相关方的交互中产生的所有风险划入其中。据2017年的一份报告，全球价值5亿美金以上的采掘项目中，超过一半都被延期，而其中，又有超过80%的项目会遇到“非技术风险”。

中国加速进行的对外投资项目，集中在能源和基建、亦有大量矿业，也不例外。据2018年关于中国企业海外投资项目环境和社会影响评价的一份报告，环境和社会手续不合规或存在风险，便是已知被东道国政府叫停的中资企业海外项目中，常常出现的叫停原因。

中国生态环境部所支持的“交通灯”设计，离成为对中国对外投资项目有约束效力的规则还很远，但也发出了来自政策层面一定程度上的信号。承担投资风险的还有融资方。国际金融行业对于项目融资中的环境与社会风险管理（譬如“赤道原则”）也给来自中国的融资方出参考。自2018年11月启动的《“一带一路”绿色投资原则》，已有37家金融机构签署，称将加强环境气候风险管理能力建设。

在中国的对外投资中，生态和环境影响对项目的风险有多大？不同国家在环境和社会影响评估的过程有何共性、又有哪些区别？中国作为资金输出国和建设运营方，可以作出怎样的管理和监控？在环境和社会影响真实发生之前，在重大事故发生之前，有多少风险是可以在评估之时、决策之前得以识别、预测和减缓的，本文走进了三个由中国资本介入、并在环境影响评估层面引发大量讨论的投资项目：它们为什么会“卡在”环评阶段？

案例1：后知后觉的“生态毒理学”担忧

秘鲁有一个被称为“亚马逊航道”（Amazon Waterway）的航道计划，试图疏通该国亚马逊雨林地区的四条主要河流、长达2687千米，可以越过国境联结巴西、秘鲁伊基托斯（Iquitos，亚马逊雨林中尚未通公路的城市）和北部的Paita港口，并希望让该地区的河道全年无休通航。“亚马逊航道”的投资公告称，建设投资约为6900万美元，后续运营和维修投资为3.5亿美元；作为收益，投资方将获得20年的航道特许经营权。

“亚马逊航道”是秘鲁52个关键基础设施项目之一，项目在2014年提出，被视为国家利益，得到秘鲁政府的大力支持。时任秘鲁总统库辛斯基（Pedro Pablo Kuczynski）2016年访华并希望能吸引中国企业在秘鲁投资基建项目，2017年，由中国水利水电建设股份有限公司“中国水电”和秘鲁建造公司“Casa S.A”各持股50%的Cohidro财团宣布中标，并计划在2022年开始航道的运行。

2018年年初，Cohidro财团提交了环境影响评估申请，但是评估未让当地居民参与研讨、也没有征询原住民组织的意见，秘鲁全国可持续投资环境认证服务局（SENACE）拒绝了申请。

与此同时，对航道的环境、社会和经济影响的各种讨论开始出现。

建造计划在4条河中13个水位较浅的点进行疏浚。秘鲁的国家公园机构SERNANP指，有三个疏浚点离秘鲁最大的国家保留地Pacaya Samiria的缓冲带很近，还有一个疏浚点就在Cordillera Azul国家公园的缓冲区里。研究亚马逊河流系统十多年的生态水利学工程师阿巴德（Jorge Abad）指出，疏浚的本质是移除泥沙等沉积物，开工前至少应该研究河底泥沙流动的总量，估算疏浚的效果和潜在的副作用。并非没有先例，未对河底泥沙流有足够了解的话，很可能带来持续的威胁——在美国密西西比，水道在过去两百多年来经历了大量人为调整，仍无法“驯服”河道。

秘鲁野生动物保护协会（Wildlife Conservation Society）的报告称，疏浚会破坏鱼类的洄游，移除河里搁浅的原木等杂物也会影响鱼类的种群数量，因为那些原木是鱼类繁衍的天堂，也是鸟类、哺乳动物和爬行动物的栖息地。除了鱼类，亚马逊河豚和巴西大水獭这两种哺乳动物也会受到影响。整个雨林地区的食物链安定受到威胁。还有424个依靠这些河流生活的原住民社群，他们担心项目会让两岸失去生机。

就连航道建立现代化水路的承诺，也遭到大量的反对声音。一旦开始运营，船只的通行费用就会上升。按照计划，所有进入这一流域的中大型船只都要向运营方缴纳每吨1.69美元的过路费，再加18%的增值税。其中 Loreto 河运协会的总经理 Carmen Nuñez 就估计，未来的水路运费和普通家庭的食物支出会因此上升30%。

2018年5月，在Cohidro财团将两个原住民组织列为利益相关的第三方后，SENACE开始了环评程序。同时，两间原住民机构AIDESEP和ORPIO向利马高等法院提出宪法保护诉讼，请求政府和Cohidro财团让他们在详细的环境影响研究中发表意见。

2020年1月，Cohidro财团以缺乏生态毒理学研究（以评估河床中毒性物质的存在是否会对生态系统造成影响）为由，无法使项目在环境认证过程中获得进展，要求SENACE撤回环境评估程序。随后，面临环境影响评估悬而未决的许多难题，Cohidro试图将项目的特许经营权期限从20年延长至23年，但交通运输部宣布该提案不可接受。

截止发稿，秘鲁高等法院仍在审理原住民机构的诉讼，“亚马逊航道”项目，前途未卜。

案例2：疑案重重的环评、停止贷款的资方

印度尼西亚北苏门答腊一座规划、建设中的水电站巴丹托鲁（Batang Toru），由北苏门答腊水力发电有限责任公司（NEHS）在2012年开发，预计投资额为16.8亿美金。但是，因为巴丹托鲁所处的生态环境过于脆弱，这个项目在从世界银行的国际金融公司或是亚洲开发银行等机构寻求贷款的尝试都失败了。

而且，2017年，科学家还在这里发现了一种新的猩猩物种，打巴奴里红毛猩猩（Tapanuli orangutan；Pongo tapanuliensis），打巴奴里猩猩的生育率很低，并对外界影响极其敏感，现存种群数量仅800只左右，而水电站计划建在它们唯一的已知栖息地上。环保机构担心，水电站的建设会直接导致该濒危物种的灭绝。

最终，仍然向NEHS提供贷款的是中国银行，中国政府注资设立的政策性保险公司中国出口信用保险公司做了担保，承建方则为中国国企中国水电（Sinohydro）。2017年1月31日，巴丹托鲁收到了环境许可并开启前期工程。但是，围绕着项目环境评估的争议没有消失。

北苏门答腊大学的林学研究者昂里扎·昂里扎（Onrizal Onrizal）称，NSHE雇用了印尼的PT Global Inter Sistem（GIS）做环境影响评估，后者在2013年雇用他分析项目建设地的森林生物多样性。昂里扎的专业意见是，除了引起舆论高度关注的巴奴里红毛猩猩外，计划建造地还生活着苏门答腊虎、马来熊、苏门答腊岛长臂猿等23个濒危物种。昂里扎称他在起草的报告中包括了上述物种，但在最终递交给监管部门的报告里却被删减，只剩下了15个。直到有人问他，为何报告中没有提及苏门答腊虎时，他才意识到，被递交的环境影响评估并不是他参与起草的那份。昂里扎指控GIS在他不知情的情况下把他列为参与项目的专家之一，未经许可在报告中使用了他的学位证书，并伪造了他的签名。GIS解释说是工作疏忽。

印尼最大的环保机构Walhi认为，水电站项目存在巨大的环境威胁，通过法律起诉的方式要求政府吊销环境许可。Walhi认为，NSHE取得环境许可的整个过程存在一系列行政疏漏，而删改昂里扎意见和伪造签名的行为，则有可能成为让整个项目暂停、甚至停止的契机。昂里扎和Walhi多次前往省警局三次试图立案，但都以各种理由被拒绝。Walhi的律师塞尔加（Golfrid Siregar）对当地媒体说，如果省警局一直拒绝，他们会把昂里扎在法庭上称自己没有参与起草最终提交的版本、也没有签字的证词作为证据，交给国家警局立案。

2019年10月6日，律师塞尔加离奇受袭，头部受伤失去意识，随即死亡。警方称，塞尔加的死亡与一起摩托车酒驾事故相关，但他的家人不相信这个说法。

除了对生物多样性的威胁，水电站项目是否真的“绿色清洁”，以及对当地地震风险的疏忽也引发质疑。有研究发现，热带地区的水库在运作的头几年内会产生大量温室气体，这一点在环境影响报告中并未提及。此外，苏门答腊岛曾经多次发生强地震。国际大型水坝委员会（ICOLD）建议在该地区建造的大坝至少要能抵抗里氏7.7级的地震。NSHE也承认，在建造地4千米外就有活跃的断层线，但他们认为大坝建造地点不在断层线上，因此大坝的设计以抵抗里氏6.7级地震为目标。

在长期的质疑声中，中国银行在2019年3月发表了一项英文声明，表示“已经注意到一些环保组织表达的关切”，承诺“将仔细审查该项目”。

包括国际自然保护联盟（IUCN）在内的一众环保机构持续对项目的可行性做出质疑，前者在2020年4月发布事实核查报告，对NSHE发布的文章、论点或环评报告作出详尽的反驳。

2020年6月，据印尼国家电力公司（PLN）负责该项目的主管Muhammad Ikhsan Asaad，原计划在2022年投入使用的巴丹托鲁水电站，“可能会延期到2025年，处于环境考虑和COVID-19的影响，贷款方中国银行停止了提款（drawdown）。”

案例3：“绕开”环评难关的策略

2010年3月，香港上市公司洪桥集团（洪桥资本有限公司）收购了一间巴西矿业公司Sul Americana de Metais S.A.（简称“SAM”）。洪桥有著世界500强企业吉利控股集团和沙钢集团为主要股东，投资多聚焦在电池新能源，收购SAM是其第一次进入资源领域。当时，SAM持有巴西83个铁矿勘探权证，其中位于巴西东南部米纳斯吉拉斯州（Minas Gerais）的“8号矿”，据估计拥有约26亿吨原矿。

2011年末，SAM乐观预计，“8号矿”的铁矿山将在2014年下半年投产，计划投资约30亿美金，年产量预计为2750万吨，这在盛产铁矿的米纳斯吉拉斯州，也算是较大型的矿区。十年过去了，“8号矿”距离投产还很远；事实上，开启矿区建设的基本前提，也即“初步环境评估许可”的申请，“8号矿”已经被巴西环境及可再生自然资源署（IBAMA，以下简称巴西环境署）拒绝。

在巴西，环境许可申请程序有三个步骤：初步环境许可、安装许可、营运许可。洪桥集团的“8号矿”，卡在了初步环境许可。

据洪桥历年年报，自2012年以来，SAM陆续向巴西环境署提交了“8号矿”的“环境影响研究”及“环境影响评估报告”。随后几年内，基于环境署提出的补充需求，SAM举办公共听证会、在项目所涉及的城市获取合规证明。2016年3月，巴西环境署做出了决定，“8号矿”“无法证明在环境层面可行”，并在SAM上诉后决定，SAM所提议的补充研究，属于重新规划及设计项目，需启动新的环境许可申请过程。

作为巴西铁矿资源大省，所有人的眼睛都盯著米纳斯吉拉斯州。而“8号矿”正是一个可能带来严峻环境和社区影响的项目。

在巴西环境署发布的详尽报告中，对“8号矿”的最主要质疑聚焦在废弃物和尾矿的处理，以及项目整体对周边水资源和环境的影响。“8号矿”每年2750万吨的产量，意味著每小时620万升的耗水量，而矿山所属的地区属半干旱气候，水资源紧张；这还意味著两个尾矿坝，分别将有约9.3亿和2.3亿立方米的存储量——巴西目前最大的尾矿坝的存储量为7.5亿立方米。巴西近些年出现数次尾矿坝溃坝事件，造成重大人员死伤和环境污染，让人们对尾矿坝、尤其大型尾矿坝的安全尤为担忧。不止矿山，要想将矿石运输出去，“8号矿”配套的物流系统包括一条长达482千米的地下管线，直达伊列乌斯的南港，途径21个市政以及复杂的地貌和生态。

在被环境署认为环境层面不可行后，2017年11月，SAM将“8号矿”所涉及的项目分开，将其中矿业和设施的许可申请，交由州级环境机构，而矿石运输到港口的管道以及在港口地区的脱水站、过滤厂，因为跨越数个州，仍然在国家层级的巴西环境署申请许可——为了就这条482千米的管道进行申请，SAM与第三方投资机构成立了Lotus Brasil（Lotus Brasil comércio e Logística Ltda）公司，负责“8号矿”物流系统的环评、建设和运营。

换句话说，“8号矿”将项目一分为二，绕过了屡屡碰壁的巴西环境署，在更支持矿业的州政府继续申请取得所需许可。2017年初，“8号矿”被矿山所在的米纳斯吉拉斯州列为了优先显目；2019年，米纳斯吉拉斯州州长与SAM签了合作备忘录，称将保证尽力让项目获得许可。

这个分割项目的作法，遭到了公民社会激烈的反对。

在接受端传媒采访时，本土环保组织MAC（Margarida Alves Collective）认为，此举是在绕开巴西法规，监管部门将无法完整地同时评估整体项目对周边社会和环境带来的影响。巴西维索萨联邦大学专注矿业的环境与社会影响研究的社会科学系教授科埃略（Tádzio Coelho）也说，SAM将项目分割试图加快审批进度，“是一种与许可证颁发机构串通的商业手段，伤害了公众参与和对整个项目效果的评估。”

2019年12月2日，米纳斯州公共事务部和联邦公共事务部联合对米纳斯州政府、巴西环境署、LOTUS BRASIL和SAM发起了公共民事诉讼，认为SAM的“8号矿”矿业和Lotus Brasil的管道项目相互依存，应一起由巴西环境署审批环评。2020年1月，联邦法官做出临时裁定，暂停了两个项目的环评程序。

据洪桥集团2020年财报，该集团已经在该铁矿石项目上累积投资了约1.5亿美金，“SAM获得建设许可的时间延迟令人无奈”，新的投产日期预期为2026年末。虽然环评还未过，SAM已经与华为签署合作协议，计划给矿区部署了5G网络无人采矿技术；在伊列乌斯南港，中国资本联合体拟参与投建，而SAM也称计划在获得环评后，以股权投资模式参与。

从“闯关”到“风险控制”

环评程序是外来投资风险控制的一环。常年跟踪中国海外项目环境影响的律师张兢兢对端传媒说：“当海外资本进入一个国家，到做环评阶段的时候，前期的商务谈判已经进行了很久，已经大量的投入；因而很多资本输出端，比如世界银行，会要求在贷款的前期就做到环境和社会影响的审核，就是为了尽早发现问题，保证资本的安全。”

在进行海外投资时，各个接受国的要求不尽相同，但世界银行设立的标准是有参考价值的。代表了37个国家、116家金融机构的“赤道原则”，就依此做了两个类别的划分：环境法律体系等同或严于国际标准的“指定国家”（大多为欧美发达国家），余下的则为“非指定国家”。在“非指定国家”，“赤道原则”要求，环境和社会评估的过程要符合譬如国际金融公司和世界银行集团当时适用的指标。

换句话说，为了管理风险，无论东道国本身的管理和程序如何，“赤道原则”都要求投资方以更为严格的国际环评为标准。但是，对于很多中国企业而言，国际环评的标准是陌生的。

环评的概念进入中国有30多年，逐渐建起的制度，仍然有许多不足之处。现行的环评法在2016年修订，取消了环评前置——也就是在环评审批通过后，其他手续才可以展开。修订后，环评和后续内容同时审批：提高了效率、也让环评的重要性下降。这对监管的要求提升，而后者又恰是另一个薄弱的环节。在整个程序中，公众参与也流于形式。

一份将世行标准与中国国内环评标准进行比较的报告发现，两者在评价标准、范围和方法等方面“均存在较为显著的差异”。譬如，国际标准要求相应的环境和社会本底状况调查（background survey），而国内环评不涉及社会现状调查。而且，国际环评对利益相关方参与和替代方案分析的要求也更深。包括水资源及温室气体等出现在国际环评中的内容，并不纳入中国国内环评的工作范围。

实践中，企业将获得环评作为需要闯过去的“关卡”，很难会用更严格的要求、因而可能更高的成本去规范自己的行为。一位熟悉国内外环评规则的专家对端传媒说，很多中资的海外项目，带著在中国做项目的惯性出去，认为发展最重要，以搞定项目为目标，况且，“国企若搞成则是政绩，若不成责任不归他；而私企则多缺乏大型项目的经验，容易冒进。”

理想情况下，如国际影响评价协会（IAIA）所说，对环境影响的评估可以在重大决策前识别、预测、评估及减缓开发活动的生物、物理、社会及其他相关影响。现实中，在很多国家，遇到由政府牵头的大型基建项目，公开资料并不多，环评是难得的、至少部分公开的材料，成为被项目影响到的第三方试图加入讨论项目可行性的准入。

张兢兢补充道：“资本，包括来自中国的资本，赌博心态都很强，只要能想方设法过——而且大部分即便有害的项目都是能过、并且启动了的。只要把环评的关闯过去，利润就丰厚了。”就算是环评十年未得的“8号矿”，虽然迟迟未开动，公司探矿权的估值却因铁矿石价值增加而随之水涨船高，从2019年的8.11亿美金，涨到了2020年的9.81亿美金。

（本篇报导由端传媒与巴西非盈利组织“Comissão Pastoral da Terra”合作完成）